經濟觀察報 薛穎/文 2月底，為支持中小企業發展，北京市政府推出《促進中小企業發展條例》（簡稱《條例》）草案并公開征求意見。其中關于“政府采購優先面向中小企業”的條款奪人眼球。意味深長的是，幾乎與此同時，由中國社科院法學所和社科文獻出版社聯合發布的2013年《法治藍皮書》顯示，政府采購中八成商品價格高于市場均價，浪費資金超三成。兩則新聞，惹人聯想：在政府采購效率和中小企業發展涉及的價值考量中，政府采購制度有能力把握平衡嗎？沉疴纏身的中國政府采購真的能為中小企業帶來希望嗎？

從世界范圍看，中小企業的重要性都不容置疑。在中國，它們占企業總數的99%，創造了60%的GDP，繳納了50%的稅收，提供了近80%的就業崗位。而美國的中小企業占全部企業的95%以上，提供了64%的新增工作機會，生產了50%的非農GDP，單位員工專利占有量是大公司的14倍；在歐盟我們也可以看到類似的統計數據。正是中小企業在經濟、政治和社會上的重要作用及其與大公司相比在市場競爭和政策制定上的弱勢地位，使各國取得共識——對中小企業應施以特別政策。但基于不同的制度環境，利益博弈和對政策選擇的不確定性等因素，人們對特別政策的特征和程度態度各異。通過政府采購促進中小企業發展的政策考量就體現了不同價值觀的交鋒。

首先，政府采購是否就比融資支持、開放市場等其他政策工具更有利于促進中小企業的發展。美國政府對企業一般秉持不干預態度，相對于實力雄厚的大企業而言，中小企業比較難以獲得資金支持，政府采購中的特別待遇就顯得必要，因而美國對中小企業參與政府采購的扶植政策就呈現出法規化、強制化的特征；而歐盟及其成員國政府傳統上更多的介入經濟和社會活動，中小企業擁有強有力的代言組織，長期沐浴政府的全面關懷，因此，歐盟主要通過不具強制力的指引文件、咨詢機制等來推進中小企業對政府采購的參與。

其次，政府采購中的政策傾斜是否與公平競爭相矛盾。盡管歐美國家對中小企業參與政府采購采取了不同的推進路徑，但他們都更多著力于制度、程序和理念的打造，而非簡單的義務要求或數量攤派。支持中小企業的同時不損害大企業的正當利益，是他們不愿也不能逾越的紅線。

再次，捆綁采購帶來的效率與中小企業發展應如何取舍。將多個政府采購項目科學的捆綁在一起，可以通過大宗采購和降低行政成本來提高效率。但往往只有大企業或企業組合才有實力承接大項目，中小企業被置于不利地位?；谏鲜鲋贫群臀幕蛩?，美國法律要求必須對項目捆綁作出合理性解釋，歐盟則只建議予以合理說明而未作強制性要求。

事實上，上述價值交鋒本質上體現了政府管理效率和其他社會集團利益與中小企業利益之間的沖撞。中國模式下，政府與市場關系曖昧，中小企業在融資、市場準入、稅費征收等方面受到全面擠壓。而缺乏有力的利益代言組織和分散的政治、經濟影響力無奈的隱喻著中小企業只能是純粹的被管理者，只能“享受”被賜予的，或許，還只是書面上的政策紅利?！稐l例》是對由財政部、工信部2012年聯合出臺的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（《辦法》）的回應，也是補足對2003年正式實施的《中小企業促進法》的欠賬。從全國看，這部醞釀中的規范性文件及其對中小企業參與政府采購的鼓勵也非首創。但是，面對多層次的立法保障，為何中小企業一如在其他所有領域一樣，在政府采購中無法擺脫弱勢地位呢？

有研究指出，限制中小企業有效參與政府采購的主要障礙是：采購信息不透明或獲取不及時，缺乏招投標知識，采購合同過大，投標準備時間過短、成本過高，資質要求過高，財務擔保要求過高，對外國或非本地投標人的歧視，以及難以尋求國外合作伙伴。

仔細研讀現有各級規范性文件可以看到，政府對中小企業參與政府采購的鼓勵仍過于原則。即使旨在增加法律可操作性的地方性法規和部門規章，也只停留在重申政府應為中小企業獲得采購合同提供指導和服務，或某金額以下的標的優先安排向中小企業采購。但對如何切實提高信息的可得性，如何科學確定合同規模、投標準備時間和成本、財務擔保標準和投標人資質，如何杜絕包括地域在內的不正當各種歧視，如何幫助中小企業在必要的時候尋找國外合作伙伴，并沒有作出明確回答。

政府采購過程缺乏透明度和有效監督，政策優惠有可能轉化為權力尋租的溫床，使中小企業在與國有企業、大型民營企業或其他中小企業的場外廝殺中面臨更高的交易成本。此外，人們對行政復議制度和司法體系缺乏信心，采購環節中容易產生糾紛卻缺席有效的救濟機制，這進一步限制了中小企業參與政府采購的動機。

基于以上種種，我們有理由質疑：促進中小企業發展，政府采購準備好了嗎？

（作者為美國伊利諾伊大學法學博士）