經濟觀察報 記者 謝良兵 盡管在去年的北京兩會上，沿用多年的“人口調控”字眼被北京官方棄用，但在1月21日開幕的2013年北京兩會上，人口調控依然是一個繞不開的熱門話題。此前一天，一個最新的數據被公布：截至2012年末，北京市常住人口達2069.3萬人。

北京市統計局、國家統計局北京調查總隊聯合發布的這項人口數據顯示：2012年年末北京常住人口比上年末增加50.7萬人。其中，在京居住半年以上外來人口773.8萬人。官方稱，這是近年來北京常住人口增量較少的一年。

兩會期間，首都霧霾重現，讓代表們再次將焦點聚集在人口問題上。“如果人口沒有得到很好的控制，生態文明沒有很大的重視，北京五年后可能GDP上去了，但大家都不愿意在這兒生活了。”北京市副市長洪峰在分組討論時說。

為此，在這個每五年一次的換屆會議上，北京市的政府官員們似乎要證明自己的更大決心來優化北京的空間布局——在人口密集的中心城區，實行最嚴格的建設規?？刂?；同時加快建設城市副中心和新城，禁止人口在疏解搬遷區域的再聚集。

經濟調速帶來人口緩增

北京人口為何緩增？在1月21日的新聞發布會上，北京市統計局副局長夏沁芳稱，通常來說人口聚集與經濟發展相關。經濟發展越快，人口越多；經濟發展越慢，人口則越少。而近兩年北京的經濟增速一直在降低。

數據顯示，2012年北京地區生產總值比上年增長7.7%，增速為近年來較低的一年。“這在一定程度上影響了常住人口的增加。”夏沁芳說。不少外地人開始離開北京。半年前，北京市統計局公布的數據稱，2011年全市暫住人口比2010年減少了60萬人。

中國人民大學教授王琪延分析稱，北京調整經濟結構之后，經濟增速放緩，對外來務工人員的需求減少；經濟下滑也導致收入下降，生活成本的加大，也會促使一部分外地人離開北京；再加上各類對外地人的限購政策，加速了這一變化。

夏沁芳解釋說，這也跟北京的產業結構升級有關，近年來北京實行了“以業控人、以業管人”的人口調控措施。

早在2010年，北京人口調控就正式提出。北京政府還將調控的目標下放到各區縣，納入考核。除教育、衛生、交通和民政等部門在制訂政策時要考慮人口調控的目標之外，各區縣、部門也將承擔人口總量、結構和分布等調控的目標責任。

同時，北京還對各區縣的人口調控設置了一些預期性的指標。這種影響官員政績的調控措施，令各區縣政府有了人口調控的積極性。

北京大學人口所教授陸杰華介紹說，北京市對于外來流動人口，實行了“以證管人、以房管人、以業控人”模式。這一模式其實是10年前北京順義區進行控制流動人口試點工作的模式。“順義模式”已成為調控外來人口的主要方式。“順義模式”主要是通過產業布局來影響人口的分布，通過調整產業結構，來提高外來人口的準入門檻。效果很快顯現出來。過去兩年多，北京市通過限購車、房，讓房地產和汽車產業逐步退出支撐北京GDP的主要行業。

在陸杰華看來，也正是這個時候開始，北京市政府對于人口問題的解題思路才真正清晰。即淡化行政手段，轉向服務管理，用市場的手段進行人口調整。

不過，行政手段依然沒有放棄。2010年起，國家各部委、央企以及北京市各企事業單位的進京指標已經縮減。未來北京將進一步收緊外地生源高校應屆畢業生在京落戶政策。目前，本科畢業獲得北京戶口的機會越來越少。

3000萬人的北京會怎樣

北京市副市長洪峰擔心，北京人口如果按照這個速度增加下去，五年之后總人口數可能達到2600萬，如果不控制的話，就會達到3000萬。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組的觀點認為，北京的人口增長難以逆轉。

根據課題組近期的一項測算，到2020年，北京市常住人口取低限，可達到2474萬人，取高限，則將達到2770.3萬人。以低限而言，2020年外來人口將達到1047萬人，外來人口占北京人口的比重將逐年提高。

課題組同時認為，在現行規劃控制下，如果城鄉建設用地土地集約利用率達到現有城鎮的水平，則理論上北京的土地資源承載力為3000萬－3200萬人。即使按倫敦每平方公里4700人的標準估算，北京僅6400平方公里的平原地區即可承載3000萬人口。

大城市走向聚集是必然趨勢。華遠地產董事長任志強曾在中國經濟展望及城鎮化發展論壇上也透露過，在北京修編2020年北京城市規劃時，他們曾提出人口從1800萬修正為3500萬，但這個建議未被采納。

以規劃來控制人口規模并不現實，事實上，北京早在2007年就已突破國務院此前批復的北京人口規模。國家發改委課題組認為，就業和收入水平、公共服務水平和優質資源以及相對較低的生活成本等因素，造成了北京人口未來的增長無法逆轉。

3000萬人的北京將會是什么樣？普遍的擔心在于，資源緊張、環境惡化等問題將出現。因此在北京的“兩會”上，不少政協委員提到應合理控制北京人口，減輕城市管理壓力。而控制人口無疑是擠出外來流動人口，并抬高外地人進京的門檻。

中共北京市委副書記、市政協黨組書記吉林給在場的委員們講了自己親歷的故事。時任北京市副市長的他在中國人民大學校園內轉悠，聽到一位老師說：“北京市長挺有意思，老嫌人多，各地人口到北京來，他當市長應該感到光榮。”

吉林對委員們說：“北京的發展離不開外地人。”國務院發展研究中心研究員巴曙松認為，流動人口對城市生產密度、消費密度的提升起到了至關重要的推動作用，也構成城市繁榮的基礎推動力。這一點可以從北京、上海和深圳中國三大中心城市外來人口的高比例看出。

吉林表示，應全面認識人口問題，既控制規模又促進有序流動同時又調整結構。他強調，要解決好這一問題，就應該想辦法疏散中心城區功能和人口，使得北京區域發展更均衡。

新城建設助推人口調控

國家發改委課題組的建議是，北京市要堅定不移地以改善公共服務為導向，逐步縮小外來人口和本地人口的公共服務差別；充分利用北京市行政轄區的空間，合理配置人口和資源。課題組稱，這才是北京市對待人口問題的正確思路。

中國社科院人口與勞動經濟研究所副所長張車偉開出的“藥方”是，解決人口調控要從根本的措施上想辦法。比如要規劃好城市，實現功能的分區和疏散，對于那些集中在市中心的一些公共服務，可以分散到周邊的一些衛星城鎮去。

事實上，此次的北京兩會上著重提出了人口疏解方案，即嚴控中心城區，建設副中心城市。

北京市代市長王安順做政府工作報告時，對2013年工作提出七方面建議。其中提到在中心城區，要實行最嚴格的建設規?？刂?，著力推進功能疏解，增強服務保障能力；其次是要加快城市副中心和新城建設。

通州這座“睡城”，因為規劃為北京的副中心城市，在這一次的工作報告中被重點提及：堅持聚焦通州，科學規劃，分步實施，積極推動城市副中心建設，確定起步區及相關配套政策，力爭“一核五區”重大基礎設施、公共服務設施和重點項目建設取得較大突破。

與人口調控政策一脈相承的“以業興城、職住平衡”特點被刻意強調。政府工作報告中稱，打造功能完備、宜居宜業的綜合性新城。強化基礎設施先行和特色產業支撐，帶動區域城市化。逐步發揮疏解中心城功能和人口的作用。

這一建議源自2012年9月北京市政府發布的《北京市主體功能區規劃》。按照此規劃，北京劃為四個功能區域，包括首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區。規劃中首次劃出了63處禁止開發的區域。

關于人口難題，規劃提出，要促進首都功能核心區人口疏解，人口比重有所下降；積極調控城市功能拓展區人口結構，人口比重趨于合理；提高城市發展新區人口承載力，人口比重適度增加；引導生態涵養發展區人口集聚，人口集聚水平顯著提高。

除此之外，產業結構的調整也將對人口調控起到重要的作用。規劃指出，要立足四類功能區域發展定位，加快轉變經濟發展方式，發展高端、高效、高輻射的產業，加快低端業態的調整退出，控制人口過快增長。

據了解，春節前后，北京市將和通州區共同就如何深化“城市副中心”功能定位進行一次深入的商討。“希望（通州）城市副中心幾年能夠建出初步的樣貌，中心城壓力疏解了，我的壓力就小了。”北京市代市長王安順在兩會小組討論時說。