經濟觀察報 康怡/文 公共預算，從不公開到逐漸公開，吳君亮等了近乎五年多的時間。

從逐步公開到全面公開，吳君亮認為七年時間足矣，即到2020年實現公共預算的全面公開和透明不再是可望而不可及的事情。

在他看來，現在中國預算面臨的問題不再是公開不公開的問題，而是如何能讓預算公布得更詳細、更全面。

細節、全面

5年前，這位在美國呆了20多年，有著政治學背景的投資人士回國創業之余，開始發現中國財政預算基本上是“不能說的秘密”。公共財政所應有的公共性與公開性，在中國只體現了前者。

“財政預算都不公開，如何保障政府資金取之于民用之于民？如何保障財政資金規范安全有效運行？”這個問題一直困擾著他。

于是他將推動中國預算公開當成了自己最大的業余愛好，并組織了預算公開志愿者團隊以及成立了中國預算網。

近5年的時間，他屢屢創下推動中國預算公開的新紀錄，民間也開始對他冠以“中國申請預算公開第一人”、“政府財政預算公開破冰人”的美譽。

2012是吳君亮踏上申請預算公開以來收獲最大的一年。這一年，他開始陸續收到黑龍江、寧夏、青海、吉林、深圳、珠海、東莞等省、市、自治區提供的一級預算部門名單。

而此時，吳君亮又開始轉向。“預算公開逐步實現了，再去考慮的就應該是預算到底該怎么做，到底什么是好預算，什么是優秀預算。”他說。

觸動他轉向的事件之一是2012年深圳市政府公開的預算。“今年深圳市政府公開的部門預算里面，我們并沒有看到基本工資這一具體科目，這個本該被單獨列出的科目被含糊了。其實2008年，我們向深圳市政府要求預算公開。那個時候深圳市政府還沒有完全準備好預算公開，但是我們反復申請以后就答應我們了，就把這個本子給我們看。在2008年的預算里面我們就看到了基本工資這一項，現在反而沒有了。”吳君亮表示。

長期關注預算公開的上海財經大學教授蔣洪也注意到了今年中央部門預算公開時增加了部門職能介紹，這也被看成積極的變化之一。不過他也強調，現有部門職能介紹仍過于籠統。“各部門只列出下屬單位，沒有公布每個下屬單位人數、資源占用、辦公用地等信息，而這些信息對監督用錢都很重要。此外，將中央機關和幾十家下屬單位預算放在一起表述，不便于公眾更詳細了解部門花錢情況，公開還有待進一步細化。”蔣洪說。“所以在往前走的同時，預算公開面臨的問題就是詳盡性和全面性的問題。”吳君亮說。“我們在往年的工作中發現，很多地方公開預算單位的數量遠遠少于使用公共預算資金的單位的數量，我們希望弄清楚一級政府里面究竟有多少單位在使用公共預算資金，于是今年我們向十幾個省市發出了申請，要求他公開當地省市使用年度開支預算的單位數量和名稱。”他說。

2020的預算公開圖景

“平均起來看，公開預算部門的詳盡程度不到五成，到2020年可能接近八九成，甚至完全公開也有可能。”吳君亮預測。

根據財政部制定的政府預算收支分類科目，一部完整的預算應該有三部賬，它們分別是預算收入賬、預算支出功能分類賬以及預算支出經濟分類賬。由于在科目編制上它們按序分別以1、2、3開頭，所以我們習慣把它們稱為1號賬本、2號賬本、3號賬本。

如果從目前預算的三本賬層面而言，吳君亮口中2020年中國預算公開八九成也就意味著只有大數，沒有細節的1號賬本、2號賬本的公開程度將從目前的一半公開變成基本完成公開。

“舉個例子，比如2號支出賬本里面的2010104這個代碼，意味著各級人大召開人代會等專項會議的支出。我想很多人都有興趣。我們納稅人要提供錢給他們開會，但是你要知道花了多少，對不起，現在還不行。”吳君亮表示，“這些地方就是未來六七年預算公開可能出現改觀的地方。目前我們的預算是按照類、款、項、目來設置的，現在大部分能看到的公開數據還是在‘類’和‘款’這個層面，但現在已經出現苗頭，應該很快就可以公開到‘項’這一層面了,到了這個層面，我們就能很清楚地了解到人大開會到底花了多少。”

而現在僅僅公開了不到十分之一，最神秘卻是公眾最關心的3號賬本吳君亮認為未來將會有一半的內容有望公開，社會普遍關注的“三公消費”等數據到那時候對公眾來說也不再會是霧里看花了。

而最近他收到青海省關于黨務部門預算公開的回復更是堅定了他的看法。

“往年黨務部門都是沒有公開的，大部分公開的都是行政部門，但是按照現代公共預算理念，黨務部門使用的是公共資金，因此今年我們也在嘗試申請黨務部門的預算公開。目前我們已經收到青海省黨務部門系統的預算，這也算是推動預算公開、全面性上的一個進步，說不定明年范圍就會進一步擴大。”

期待實質性改革

和吳君亮的樂觀相比，蔣洪就顯的悲觀得多。蔣洪所在的上海財經大學公共政策研究中心每年都會對全國31個省級政府的財政透明度狀況進行跟蹤調查和發布評估結果，并以百分制為基礎為每年全國省級政府的財政透明度狀況的平均水平按百分制打分。

這一分數2009年為21.71分,2010年為21.87分，2011年為25分左右，2012年的數據還在統計之中。“按照這種進展速度，到2020年這一數字能達到30分就是很大的進步了。”蔣洪表示。“未來預算公開的方向是預算的完整性以及透明度方面的完善。”不過蔣洪強調，這僅僅是一種期望。“比如關于預算信息的明細化程度，此次正在修訂的《預算法》里面就沒有提出具體的要求，也就意味著未來的操作可粗可細。按照現行的規定，我個人認為在這方面會有進步，但步伐不會很快。”蔣洪說。

在蔣洪看來，目前已有的條件足以推動政府預算公開在現在的基礎上走得更遠，現在最大的障礙還是政府本身。

財政部財科所王志剛博士則強調，在制度保障層面，只有財政部門的制度是不夠的，還需要考慮其他一些制度的建設并與之銜接。一是與《保密法》的銜接。到底哪些屬于保密事項，哪些不屬于保密事項，太粗不能滿足公眾要求，太細則有可能違法，而《保密法》尚處于修訂階段，在某種程度上不利于預算公開的持續推進；二是與《預算法》的銜接?！额A算法》也尚處于修訂階段，當前還無法為預算公開提供堅實的法律保障。只有以立法的形式來推進預算公開，才能更好地平衡不同層級政府以及財政與其他部門、人大、公眾之間的利益。