經濟觀察網 陳繼瑜/文 加拿大的食品安全管理，是“基于變革的社會的科學監管”理念的，其對于食品安全的觀察視角更多的是針對變革社會中的信息、管理、知識應用、控制力的綜合挑戰。整個政府對于全球化和創新的意識比較前衛，能夠在整個食品安全的戰略層面對“創新”形成一種潛移默化的文化認同。按照西方的食品安全管理檢驗的事后評估標準，加拿大的食品安全管理由于在組織建設及其經濟體能夠在全球化趨勢下，在“知識創新”的問題上不斷改良，保證整個政府對于食品安全管理的競爭力，因此其“創造和使用知識能力”方面績效是被公認為全世界最好。他山之石可以攻玉，筆者管中窺豹，以一顆平常心，冷靜、全面、理性地觀察、比較分析我們的食品安全管理現狀，以期對我們未來食品安全管理有所裨益。
一、 加拿大食品安全管理的若干管理理念
加拿大政府意識到在全球化和創新的兩大趨勢推動下，必然會對加拿大的食品安全組織戰略管理構成挑戰，因此在加拿大政府的整個戰略管理層面對“社會化的、基于科學的食品安全綜合管理”達成共識，政府堅持以公共利益最大化最為決策第一原則，政府重視對公眾的服務承諾，在公共衛生、食品衛生管理等環節強化與非政府組織的合作，將民眾視為整個食品安全公共服務的重要參與者，鼓勵非政府組織、企業食品安全管理新技術的研發、推廣，在整個食品安全管理層面，政府定位于“監管者、合法企業、非政府組織的合作伙伴、社會食品安全發展趨勢的領導者”。在此基礎上，民眾給予對政府食品安全的公共管理的信任，能夠按照政府公共政策激勵的導向（公共預算資助非政府組織的食品安全技術研發，力求公共利益最大化），不斷創新，推進實用的、有益于公眾的、科技含量高的技術創新成果，并強化形成固定標準，促進整個加拿大的食品產業研發水平的提升。
其次，加拿大政府在20世紀80年代開始，將“科學的政策”作為其公共管理的首要方針，針對“科學、技術、經濟之間關系”開展研究，重點從經濟增長、國家競爭力、全要素生產率、投資、創造就業機會等方面反思整個政府公共管理的“科學性”問題。這在政府食品安全管理層面產生了深遠的影響。在食品安全管理領域，加拿大人更多的是采用系統管理控制的思維，系統針對創新思維、知識經濟、信息傳播、科技成果轉化、企業責任、市場失靈、社會激勵導向進行統籌分析，在物流控制、權力制衡（含立法、生產、檢測、監督等方面）、人力資源管理、食品安全風險——效益控制等領域，將公共利益最大化的目標融入公共管理各個過程的始終，并且在經濟、社會、法律領域全方位的針對食品安全管理呈現出來的問題進行全面質量管理，如加拿大政府在分析“英國瘋牛病事件”之后，發現英國政府的選擇性資助非政府組織存在重大政策缺陷（1996年之前，英國政府只資助“研究結果符合政府主流輿論導向”的非官方研究機構），立即在本國予以改良，將“研究結果符合公共利益最大化”作為資助的標準。
同時，加拿大的食品安全管理經驗，其倡導“基于科學的監管體制”建設，在對策應對方面采用“結構化管理”方法。首先在“制定規章、制度及其配套的標準程序”方面，關注食品安全危機周期性、偶發性特征，結合復雜的利益各方進行科學決策； 關注高度多元化的科學技術分析，及其基礎上的科學決策。其次在“產品或者案件的審批程序”方面，加拿大政府重視商業機構和政府監管機構等領域不同科學家、評審者的意見分歧； 重視更多的引進國際通用的、先進的、具有創新性的國際審批經驗程序。第三在“ 全面遵守和執行規定”方面，重視不同食品安全管理任務在監管載荷、空間、地域的多樣性，充分尊重科學家、專業人員、管理通才的意見，依靠合格的檢驗員強化執行力；在面臨兩難、多難抉擇的時候，確定不同利益之間的正確的決策優先權等級（其認為：公共利益第一優先等級）。第四，在“食品上市后或者一般性監測報告程序”方面，加拿大人將監測重點置于更加廣泛的、嶄新的領域，尤其重視基于風險管理效益的監管模式， 重視基于科學家、技術員的專業管理網絡構建，此網絡應確保“外行公眾”的公共利益（外行公眾指病人、使用者、普通公民。加拿大的食品管理更加倚重“專業技術精英的專業知識”來保證公共利益），重視啟用數字、信息技術和統計分析手段應用，重視不同監管部門之間的決策思維邏輯的差異性。第五，在“科學決策政府預算和人事系統管理”方面，加拿大確立商業機構自主使用經費和政府資助相結合；（加拿大政府立法資助對公眾食品安全有益的研究項目，不論其是否符合當前政府的輿論導向，這也是英國“瘋牛病”危機的教訓之一）。建預算和人力資源政策保證構建新的智庫組織形式，根據科學、事實作出決策和影響公共決策。強化預算保障用于教育和提高專業技術人員、通才的綜合能力。
二、 加拿大食品檢驗署（CFIA）食品管理策略
CFIA的核心管理優勢在于：擁有一個由科學家、技術人員、管理通才組成的核心團隊組織，該組織通過每年和全球最先進的管理技術團隊的信息交流，保證其在全球范圍內的管理競爭優勢。CFIA的食品企業衛生登記實行“準入管理”，對于跨省銷售以及出口到其他國家地區的食品生產企業，首先應獲得各省相關機構的衛生許可，然后由CFIA進行衛生登記。食品物流范圍越大，其行政審批要求越嚴格，進入門檻越高，其跨省的食品的經營范圍有行政許可方面的限制，藉此確保進入國家層面流通的食品物流的最高監管等級。為進一步加強對食品安全衛生的控制，CFIA現正致力于建立以HACCP（Hazard Analysis Critical Control Point,即“危害分析和關鍵控制點”，是科學、簡便、實用的預防性的食品安全控制體系）為基礎的檢驗管理系統，如食品安全促進計劃（FSEP）和質量控制計劃（QMP），目的是期望行業采納這種檢驗管理體系以保證消費者的健康和安全。
1．質量管理計劃（QMP）是一個基于HACCP原理的計劃，其基本設計理念是“管理控制系統”，其最大優點在于將“政府——企業——社會”三者同事納入“加拿大食品安全的管理控制系統”，政府以一個“游戲規則制定者”角色，以“社會公共利益最大化目標“為紐帶，領導整個社會的“食品安全的管理控制系統”建設。而不是以一個孤立的、游離社會的之外的監管者的姿態參與整個社會食品安全公共事務的管理。加拿大政府在整個食品安全政府決策過程中，能夠廣泛的聽取社會各個利益相關者的意見，并且在政府決策中給予科學家、社會學家、食品生產產業界一定的決策參與權，以社會公共利益最大化為導向，在公共管理決策中盡量消除“科學家、社會學家、行政管理者、產業界”之間的意見分歧，使其決策能夠體現多元化的意見代表的利益的統一。
相比較而言，我們國家目前對食品安全管理競爭優勢意識比較淡漠，人員組成結構中，行政人員偏多，而科學家、技術人員、管理通才偏少，目前在食品安全管理領域，沒有HACCP、FSEP、QMP之類的計劃。同時對于整個食品安全的社會化管理格局有待完善，政府的管理角色定位有待明確，政府在構建一個開放的、有序的、高效的食品安全管理控制系統建設方面相對滯后。同時公共決策在采納科學家、社會學家、產業界意見方面相對比較少，某些公共決策一出臺，就首先招致科學家、社會學家的抨擊。
2．食品安全促進計劃（FSEP）是針對加拿大農業食品領域超過2000家注冊企業而設計推廣的。該計劃是應用國際公認的HACCP原理來幫助保證食品安全和提供消費者保護。CFIA正積極地在各類商品中推進實施。FSEP具體作法包括：第一，實行FSEP之前企業必須達到的基本衛生條件—前提計劃（PrerequisiteProgram），主要包括企業的硬件設施、GMP和SSOP等，并有專門的檢查表。第二，HACCP—包括HACCP培訓、如何建立一個通用的HACCP模式、危害分析手冊、通用的HACCP模式、HACCP評審，合格后頒發HACCP證書（類似食品流通許可證）。
3．微生物檢驗、藥物殘留監控計劃：加拿大政府對肉類產品參照美國FSIS的大腸桿菌和沙門氏菌操作限量標準進行檢驗。每年取一組樣品，企業做大腸桿菌檢驗，送官方認可實驗室做沙門氏菌檢驗，以判定產品和加工過程的衛生。另外其“駐廠的CFIA檢驗員”按照藥物殘留監控計劃做快速抗生素和磺胺藥篩選試驗，對每個批次生產的食品按計劃取樣送指定的實驗室檢驗。上述檢驗員權力是根據食品質量檢驗情況決定對食品物流生產準入的放行與否，其責任是確保每個流入市場批次的食品都是質量安全的。加拿大人對于食品的立法、生產、銷售、行政管理、檢驗檢疫、新聞監督，全部實現“分權制”，力求通過權力制衡措施，確保加拿大社會公共利益最大化。
4、食品物流的溯源追蹤系統：加拿大最大的豬肉生產加工商楓葉食品公司建立了豬肉追蹤系統，養豬場必須提供并及時更新其擁有的生豬血液和毛發樣本，楓葉公司從樣本中提取DNA資料輸入其數據庫（生物DNA證據信息）。該系統可在數小時內對其銷往各處的豬肉制品一直追溯到提供此肉肉豬的出生地點。同時，加拿大政府的食品公共關系宣傳，往往和其溯源管理有直接聯系。其百姓對于政府的食品安全公共信任程度較高，直接原因在于加拿大政府的溯源管理能力比較強。（目前我們農貿市場上的肉類產品基本都沒有溯源標簽，更沒有DNA留存樣本，沒有經濟核算制度。我們每年的病死豬肉，到底死了多少豬，老百姓吃了多少病死豬肉，還是沒有一個核算、溯源的體系。以致于某地“人大主任”在食品安全監督電視會議上說：“三個副市長管不了一頭豬”。其管理的敗點就是在于我們在食品物流的溯源、追蹤、經濟核算管理的制度建設、執行力不到位，這個方面我們和加拿大反差較大。）
5、重視案源發現機制。加拿大政府在食品安全制度管理領域，其最大的優勢在于“案源發現機制及其效率”。就蔬菜產品而言，2006年到2007年，加拿大先后發現芽菜污染沙門氏菌、生菜污染大腸桿菌O121:H19與大腸桿菌O157:H7、菠菜污染大腸桿菌O157:H7、胡蘿卜污染肉毒桿菌、生菜污染大腸桿菌O157:H7、西紅柿污染沙門氏菌、生菜污染大腸桿菌O157:H7、草莓污染單增李斯特菌、甜瓜污染沙門氏菌、菠菜污染沙門氏菌、小胡蘿卜污染志賀氏菌，并發生不同比例的中毒問題。為此，加拿大也加強了對蔬菜產品致病微生物的控制。同時每年對醫院非正常的食品誘發案件進行數據統計分析，對癌癥等高發病潛在食品飲食危害因素進行逆向分析，不斷完善其食品危機預警體系建設。其他的食品領域，加拿大政府對于各類案源的發現機制的預算保障專項投入也是不遺余力（加拿大政府認為這是食品安全控制力的首個關鍵環節，并立法規定每財政年度有一個年度殘留監控計劃，根據毒理學、藥理學和生理學知識，確定哪些農藥殘留對公共衛生影響最大，同時確定其限量標準。），同時在醫療、衛生、檢驗檢疫等多個部門、跨行業、國際間的針對可能的食品安全案源發現機制進行廣泛的合作（如瘋牛病事件和英國合作、毒樹菇事件和美國合作），加拿大人在“跨組織管理”領域的能力及其管理效率比較高，特別體現在“跨組織的食品安全管理控制系統”領域值得肯定。
三、 對于中國食品管理的現實啟迪
加拿大的“基于科學的監管”理念，是建立在“新公共管理改革”的基礎上的。因此其在實踐過程中運用了較多的“新公共管理改革理念”。目前我們中國立法條文建立在“大陸法系”基礎上，“新公共管理改革”應用還是初步展開，其中的立法條文相對管理對策而言，“機構化管理對策”方面建設不足。未來我們應強化“食品在科學學科應用多元化方面”我們基礎，具體針對其中的應用化學、統計學、公共管理等方面，力求全面提升我們決策的結果其專業性水平。第三我們對于食品安全決策過多的強調統一，而忽視了“分歧”背后隱藏的案例分析問題，在公共政策最優化管理方面不斷改進。第四在借鑒國外先進技術方面，力求形成“開放性管理思維”體系，在“比較分析研究領域”事業不開闊，力求形成“博觀而約取”的開放思維學習氛圍。第五是食品安全跨組織管理方面，重視管理決策思維邏輯差異性，力求達成統一的跨組織目標。第六，改變我們的食品安全公共管理預算使用路徑，保證食品安全“研發、高端人力資源管理、開放決策的參與廣度”等方面的預算需求，強化構建社會化的食品安全保障格局。
在食品流通領域，由于我們國家在頒發食品流通許可證之前，沒有建立一個通用的HACCP模式、也沒有什么食品危害分析手冊，很多食品經營者甚至連如何防范大腸桿菌都不知道，未來我們在發《食品流通許可證》之前，應該對申請人進行相關知識培訓，并發放《食品危害分析手冊》。這個方面最好編印一本我們的《食品危害分析手冊》，借鑒、依托HACCP模式，下發政府部門及其食品企業，同時在電視臺開展“食品安全國民教育專題講座”宣傳之，形成“政府——企業——社會”之間的互動。藉此將我們政府的“食品安全先進理念”，轉變為全社會公民的普世價值觀。
在檢測領域，我們國家生產的某些出口食品往往都是“食品出國”后人家發現問題的，出口新西蘭發現了三聚氰胺奶粉，德國發現了中國草莓問題，出口日本發現了冷凍蝦中有金霉素，這些問題從側面反映出我們的檢驗手段、廣度和頻率不足，今后應該提升檢測的綜合效能。另外，我們國家目前就缺了“食品生產企業駐廠的CFIA檢驗員"這個食品物流控制關鍵環節，所有食品企業的質檢員都是由該廠內部職工擔任，整個物流設計管理制度中，質量檢驗權力制衡機制缺失，其食品質量監督沒有實行“分權制”，等于是“左手監督右手”，食品物流源頭的質量控制閥門等于虛設。今后必須加強此食品質量控制閥門的“物流防火墻”制度效用，強化食品安全的權力制衡，力戒“企業生產的不合格食品物流直接流到社會”的惡果。
在案源發現——溯源管理機制上，我們應該盡早強化食品安全的預警制度建設，建立食品農藥殘留監控計劃、醫院非正常食品誘發病例的報告制度等預警手段，提高違法食品經營的案源發現廣度、概率，逐步消滅食品安全監管空白點，利用物流的全流域特征，在消費、醫療、檢測、公共宣傳等各個國民經濟關鍵環節建立案源發現預警機制，并建立食品危害因素的逆向分析制度，強化各類食源類疾病統計分析結果應用，促進社會多維度的“案源發現機制領域”不斷改進。在食品溯源管理方面，我們還剛剛起步，力求溯源管理科學的制度，完善其社會公信力、管理的信度（針對事實的真實性）、效度（事實控制力）、參與度（社會文化認同）等建設，強化“案源——溯源協同機制”，針對在跨組織管理領域協調、管理效率偏低問題，構建食品安全的“跨組織系統（IOS）”，在食品安全管理控制力建設層面，確保案源發現機制、物流溯源管理，努力營造食品安全就“食無憂”環境。
一言蔽之，加拿大的食品安全相對我們的比較競爭優勢，在理論層面集中體現在其“新公共管理改革”成果的應用領域。在實踐層面體現在“社會制度激勵、管理的開放性、專業性、競爭力”等方面，加拿大重視在食品安全管理過程中的權力制衡策略對于保障“社會公共利益最大化”的制度效用，重視人力資源的戰略管理，重視不同制度之間的比較研究，重視多元化的知識結構對于管理效率的保障，重視食品安全的公共關系的社會化管理，重視社會各界對食品安全公共政策決策的參與，重視預算分配的激勵導向，這些管理經驗策略，都將對我們未來的食品安全管理思維有所裨益，同時有利于我們在“創造和使用知識能力”領域構建未來的“基于變革的社會的食品安全科學監管體系”！
