經濟觀察報 記者 劉金松 異地高考終于從政策調研、理論探討進入到實際操作、政策落實層面。

9月6日，包括京滬粵在內的九個省市教育部門負責人齊聚北京，與教育部就如何落實國務院辦公廳轉發的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見》（下稱“《意見》”）進行協商。

與此同時，教育部部長袁貴仁出席國務院新聞辦公室舉行的發布會時表示，要積極推動落實國辦轉發的文件，確保符合條件學生的合法權益，并提出了以城市發展需求、家長、學生三方面來“因地制宜”設定準入條件。

之前一天，被視為異地高考挑戰最大的兩個地區之一的上海，也已經表態，將按照此前國務院通知的要求，在年底前公布實施方案。

作為人口流入最為集中、隨遷子女升學矛盾最為突出的兩個區域，京滬將如何落實《意見》、為隨遷子女升學設置什么樣的準入門檻；兩地制定的方案，能在多大程度上化解目前隨遷子女面臨的升學難題等等。這些不僅是公眾關注的焦點，也將是考量異地高考政策落地效果的風向標。

地方因地制宜

由教育部、發改委、公安部、人力資源社會保障部四部委制定的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見》，已于8月30日由國務院辦公廳轉發給各省、自治區、直轄市人民政府，并要求各地有關隨遷子女升學考試的方案原則上應于2012年年底前出臺。

這份歷經一年多調研和醞釀的《意見》，對解決隨遷子女升學考試提出了指導性原則，并為各地出臺方案劃定了最后時間表。但在方案具體制定方面，則交給地方政府“因地制宜”來操作。

國家教育咨詢委員談松華認為，解決隨遷子女的教育問題是一個漸進的過程。2001年、2003年國家先后出臺政策，對進城務工人員隨遷子女義務教育階段受教育權益問題，確立了“以流入地政府為主，以全日制公辦中小學為主”的方針。“兩個‘為主’實際上是保障了進城務工人員子女在義務教育階段，享有接受義務教育的權利。目前這一點在全國范圍來看已經基本得到落實。”他說。

但隨著進城務工人員規模不斷擴大，隨遷子女完成義務教育人數不斷增多，升學考試問題也日益突出。尤其在涉及到高考時，必須在戶籍所在地報名，而由于各地高中課程不同，考試內容也有一定差異，所以一些隨遷子女在流入地接受完義務教育后，就必須回戶籍所在地上高中并參加高考。

談松華認為，這對于在流入地生活時間較長的家長和子女來說，他們很難再回到原籍去上高中、參加高考。“進城務工人員的孩子受教育權利的保障和公平的對待，實際上是一個很重大的民生與社會公平問題。”

他還認為，此次國務院批復的《意見》提出，在義務教育以后，逐步解決進城務工人員隨遷子女的升學考試問題。能在更大范圍內、更高程度上體現教育的公平。但同時這一問題的解決也牽涉多個方面的利益和多種因素制約。

首先是中國城市化發展的區域間不平衡，相當一部分省份是人口流出省，就不存在隨遷子女升學考試問題。存在這一問題的主要是東部沿海等人口流入地區，矛盾反映特別突出的又主要集中在像北上廣這樣的特大城市以及珠江三角洲地區。

珠三角地區小學階段非戶籍學生數占比已超過50%；北京、上海小學階段非戶籍學生數也達到了學生總數的47%。“這么大的人口集聚，需要教育資源的大量增加，要有學校、有設施、有老師，這就受現有資源條件的限制。”談松華說。

其次是大城市日益膨脹的人口規模與城市資源承載力的沖突；另外一個就是社會管理制度還不很健全，缺乏對人口的動態管理，教育政策的制定，只能采用與戶籍捆綁的辦法。“因地制宜”的原則既賦予了地方解決問題的自主權、也強調了地方政府解決問題的責任。袁貴仁在發布會上表示，人口流入多的省份需要出臺文件，“人家在你那省務工，孩子在你那上學，你要拿出辦法，怎么解決？”

袁貴仁表示，一是要積極解決；二是要有條件準入，家長和學生都要符合條件；三是各地根據人口流動的具體狀況，城市需不需要這個行業，需不需要這個群體，城市要發展多大規模，有多大承載能力，來制定具體的辦法，提出具體的條件。

對于在“因地制宜”條件下，各地會設置較高準入門檻的擔憂。北京大學教育學院院長文東茅表示，各個省市的條件不一樣，哪個地方難度大，競爭激烈，條件就設的會高一點，從中央層面來說，也只能這么做，推出原則性指導意見，也是一種進步。

誰能最先受益？

《意見》對隨遷子女在流入地升學考試的準入提出了原則性要求，“各地要根據城市功能定位、產業結構布局和城市資源承載能力，根據進城務工人員在當地的合法穩定職業、合法穩定住所（含租賃）和按照國家規定參加社會保險年限，以及隨遷子女在當地連續就學年限等情況，確定隨遷子女在當地參加升學考試的具體條件，制定具體辦法。”

“不是說符合了這幾個條件就可以在當地參加高考，這里面還要根據城市的情況進行區分，設定一定的標準。”談松華說。

在對學生設定的準入門檻方面，有的地方提出有連續三年高中學籍即可在當地參加升學考試；也有的地方提出從初中開始。

根據目前已公布異地高考方案的山東、福建的標準來看，均采取了連續三年高中學籍為準入門檻。京滬的方案中，是否會設定六年的準入門檻尚不可知。

北京大學法學院教授張千帆認為，連續六年學籍肯定是最苛刻的要求了。他之前與一些隨遷子女家長交流時，有家長提出，即便是考慮防止高考移民因素，高中三年加上初三一年，要求4年學籍已足夠。“你這個政策出來之后，大家不說你的好，反而在挑你的不足。”張千帆說。在其看來，《意見》并沒有規定最多不能超過多長時間，從理論上來說，地方要求多長時間都可以。但從實際操作上來說，如果要求過高，大多數人覺得難以符合，這些人還是會繼續表達訴求。

對于《意見》提出，家長要有合法穩定職業、合法穩定住所（含租賃）包括參加社會保險年限等條件，張千帆建議，“要把焦點放在對孩子的要求上，而不是對家長的限制上。”

談松華認為，地方要把基本情況進一步調研，基本上要有個底，才知道條件怎么設置，像上海正在搞積分制，就是根據城市需要多少人來設置，用積分的辦法來認定，積分到多少，符合條件。“當然，城市需要的不僅是高端人才。也是根據各種不同類型的人，各種技能型人才，社會服務型人才來定。”談松華說。

21世紀教育研究院副院長熊丙奇并不樂觀，在其看來，京滬異地高考放開的尺度有限，能在現有條件上放開一條小口子，已經非常不錯。對北京來說，在現有戶籍人口的基礎上，增加有居住證人員子女的升學考試資格；對上海來說，在原有戶籍和居住證的基礎上，再增加少數人，僅此而已。

從2012年開始，上海已放開10類非上海戶籍考生在當地參加高考，主要包括持引進類人才居住證隨遷子女，在滬高校、科研機構博士后流動站在站人員的子女，海外高層次人才子女和上海市教委批準的其他特殊情況考生。據統計，截至2011年9月，上海共為37萬人辦理了人才類《居住證》，與高達897萬人的非戶籍人口相比，只有不到1/20。

一直在異地高考上未有松動的北京，此次最有可能放開的同樣是持北京工作居住證（簡稱“綠卡”）的群體，截至2009年，持北京“綠卡”的人數也僅有兩萬多人。

“我想在有條件允許的情況下，地方政府還是會認真去做，這畢竟是本地的社會問題。”談松華說。

另外區域的情況也在不斷變化，其他地方發展好了，京滬的情況就會緩解。同時京滬的條件也在改變，將來兩地的生育率下降，老年化嚴重，外地的一批年輕人進來，兩地肯定也歡迎。“這個情況，要根據當時的情況來定的。”談松華說。

未雨綢繆的家長

9月6日上午，《意見》出臺一周后，來自北京市朝陽區的三位隨遷子女家長到北京市教委咨詢高考報名事宜。他們的孩子正在北京讀高三。“這是第一次來北京市教委，之前都是每個月去教育部咨詢什么時候出政策。”一位網名為“成功”的家長表示。負責接待他們的北京市教委信訪辦工作人員告訴他們說，15天以后答復。“成功”說，隨著高考報名日期越來越近，他們一家人都非常著急。暑假的時候，他曾回黑龍江老家聯系學校報名，但沒有高中三年學籍，也不讓報名。

在高一的時候，他也曾經和孩子商量過，把孩子送回老家去讀高中，但孩子堅決不同意回去。如今，周圍的一些隨遷子女有的回老家了，有的到天津買房，去天津上學了，也有的在準備出國。

現在孩子班里就她一個沒戶口的，知道兩地都不能報名，孩子情緒也很不好。“我都要崩潰了。”“成功”說。

除了像“成功”這樣的高三家長外，一些低年級的學生家長則在關心北京的門檻會有多高。并極力從目前的有限的信息中，尋找標準，自我對照。教育部長袁貴仁在發布會上講了家長需要交納各種保險后，一位隨遷子女家長立即擔心，自己沒交生育險怎么辦？并詢問哪里可以補辦？

對于可能設定的連續納稅和繳納社保的門檻，則有家長翻出北京市在購房和買車的相關規定進行對照，試圖弄清“斷月”、“斷年”及哪種補交視為有效。

異地高考的放開，影響并不僅是這些已經在京滬工作生活的家長及學生，由此可能引起的新的人口流動趨勢，也是作為人口集中流入地的京滬所關心的。

在9月6日九省市教育部門負責人參加的座談會上，北京市教委相關負責人即表示增加招生計劃可以解決錄取率的問題，卻難以解決城市面臨的其他困難。

文東茅認為，摸清目前的外來人口底數容易，但教育政策改變后，要預測未來多少年有多少人到廣東去，到北京來，很困難。“政策出來后，會引起新的人員流動，人們會根據城市設定的條件，決定來不來。”文東茅說。如果北京設定三年年限，可能有人提前三年就要到北京來讀書。

“現在的隨遷子女是跟著父母走，將來可能會出現父母跟著孩子走。”談松華說。