經濟觀察報 謝亞軒 張一平/文 縱觀拉美、俄羅斯和巴西政府債務問題，政府債務通常都是主動積累（俄羅斯除外），而地方政府在這一問題上普遍都有“吃定”中央政府的趨勢，中央政府一般事前無力規范地方政府行為、事后被迫救援，是典型的道德風險問題。

發生債務危機的國家普遍經濟結構較為單一，過于依賴出口，一旦國際大宗商品價格下跌，就會導致這些國家資金鏈的緊張，從而影響市場信心。另一方面，美國貨幣政策走向的變動引起國際資本流動的轉向是引起債務危機的重要因素，這在拉美、俄羅斯、巴西、亞洲金融風暴、阿根廷等危機中屢試不爽。

債務危機的解決是一個長期的過程。解決辦法以債務展期和重組為主，解決的關鍵是國內經濟增長的恢復。俄羅斯經濟在危機過后迅速走向正軌再加上國際大宗商品價格的回升，因此俄羅斯債務問題的解決從目前看是比較成功的。拉美國家的經濟在1980　年代剩余時間內并沒有取得實質的恢復，為日后墨西哥、巴西、阿根廷相繼爆發金融危機埋下了禍根。

一般而言，只有政府債務不能得到繼續融通的條件下，債務問題才會演變成為債務危機，相較于內部信用而言，政府的對外信用是有限的。因此，外債違約的可能性要遠高于國內公共債務危機。只有在經濟硬著陸或通脹失控的條件下才會觸發國內公共債務危機。所以我們看到1993　年巴西地方債務問題的爆發破壞性遠小于拉美危機和俄羅斯危機，巴西中央政府也才能夠從容推進財政體制改革，從制度和結構上解決巴西地方財務問題，因為當時主要以內債問題為主；而1999　年的金融危機是在巴西經濟發展較健康的情況下爆發，則主要是因為外債問題在1993　年之后逐漸成為主要矛盾。

對國外主權債務危機史的回顧是為了研究中國地方債務問題發展的路徑及其解決之道。我們認為本輪中國地方債務問題以“債務展期、經濟溫和增長和資產負債表全面膨脹之方式解決的概率高，而以通脹失控、經濟硬著陸和危機方式終結的風險比較小”，而巴西經驗更是為我們提供了一個解決地方政府債務問題的范例。

地方債務問題是懸在巴西經濟頭上的達摩克利斯之劍，隨時都有墜落的危險，尤其是1997　年后世界范圍內爆發的一系列金融危機，加劇了債務問題惡化的速度?？ǘ嘧粽诘胤秸畟鶆諉栴}上所采取的極其嚴厲之措施以規范地方政府行為、縮減財政赤字對我國對地方政府債務的治理有著重要的借鑒意義。

第一，地方政府總會認為中央政府會為其債務買單，而中央政府在救援地方政府問題上既想避免道德風險問題使得地方政府有恃無恐，又確實不愿地方政府真的破產，從而中央政府的態度經常會左右搖擺。因此，在這一問題的博弈中，中央政府經常是處于一個較為被動的局面。但是，巴西經驗表明，地方政府債務負擔越大，對中央政府依賴度越大時，正是博弈中地方政府最被動之時。聯邦政府利用地方政府財政困境，推出了一系列嚴格措施以規范地方政府行為，措施之嚴厲，態度之堅決甚至有趁火打劫、乘人之危的感覺，地方政府在高額債務面前也不得接受聯邦政府的救援條件。中央政府利用地方政府債臺高筑并有求于己的有利時機，統一思想，堅定政策方向對地方政府債務問題持以強硬的、一以貫之的態度是卡多佐政府得以推動財政體制改革，加強地方財政控制，壓縮地方債務規模成功的關鍵，是為人和。

第二，以法律的形式明確界定財政體制改革的各項措施是卡多佐政府改革成果得以保持的核心因素?？ǘ嘧糇該伟臀髫旈L即開始著手治理地方政府債務問題。1993-1998　年期間通過了憲法修正案等一系列法律或法案為卡多佐政府的財政改革提供了堅實的法律基礎，2000　年通過的財政義務法案是巴西為財政改革立法的代表之作。這些法案不但規范了地方政府行為，對聯邦政府也是一種約束，聯邦政府也不允許在地方政府債務問題上首鼠兩端、左右搖擺。

第三，解決地方債務問題就必須將財政軟約束轉化為財政硬約束。實際上，中央政府的宏觀經濟強硬政策加上法律保障就構成了地方政府的財政硬約束。地方政府必須保證每年的財政盈余達成法律的規定，也無法再隨意從地方銀行融資，同時出售大量虧損的國有企業也減輕了政府的財政負擔，還能從中獲取收入，開源節流。若不能使地方政府面臨硬約束，就會重蹈巴西政府1960　年代到1990　年代之間財政體制改革失敗的覆轍。

第四，需求與供給雙重控制是遏制地方政府債務規模膨脹的強有力手段。為強化對地方政府債務管理，巴西在地方政府債務的需求端和供給端分別進行了控制。需求端控制主要是限制地方政府的借款行為和債務規模，供給端控制主要是限制金融機構的貸款行為和規模。雙管齊下的約束手段成功遏制了債務規模的繼續膨脹，尤其是限制金融機構對地方政府貸款對我國有著重要的借鑒意義。

第五，提高地方政府財政狀況的透明度也有利于控制地方債務的過度增長。透明度的提高既有利于市場對于地方政府還債能力作出正確判斷，又有利于中央政府實時監督地方政府債務規模的變化，從而提高信息對稱性，避免黑天鵝事件的發生。

綜上所述，以法律提綱、以供求兩端為切入點、以財政硬約束為目標、以財政透明為輔助，政策得當，目標明確，是為地利?？ǘ嘧粽母飼r期，大宗商品價格上升使得外匯儲備快速積累和政府財政收入迅速上升，緩解了巴西各級政府在改革初始階段的財政困難，是為天時。天時地利人和缺一不可，然天時不如地利，地利不如人和，故中央政府解決地方政府債務問題的強硬態度才是關鍵所在。

（作者為招商證券研究發展中心分析師）