經濟觀察報 評論員 胡家源 2011年無疑是中國鐵路的多事之秋，從鐵道部經歷人事更迭到動車組遭遇追尾慘劇，從大規模的項目停工到迫在眉睫的資金鏈告急，無不昭示著鐵路跨越式發展的時代已經過去——以鐵路建設投資額來衡量，這個輝煌時代始于2009年，至今持續了不到三年。

如果把這三年瘋狂的鐵路建設比作一列高速行駛的火車，那么動車追尾事故所引發的大規模停工僅算是一次緊急避險，能讓火車慢下來甚至停止的原因是動力不足，正如大多數人所料，維持建設所需的投資巨大，鐵道部的資金鏈似乎出了問題。但僅僅如此嗎？

一條關于鐵路投資的最新消息意味深長：劉志軍任上確定的今年7000億計劃將降至5000億的“適當”規模，隨之而來的是，未來五年內，鐵道部將不再要求省內城際鐵路以及省際區域路網的投資主導權，主要由地方完成投資。

鐵路建設規?？s減可以預料，“部省合作”的投資模式變化卻是始料未及，對地方“放權”果真可以拯救陷入資金饑渴的中國鐵路嗎？

地方政府參與鐵路投資，早在1992年的國務院文件中就專門做了規定，但充滿了劉志軍特色的“部省合作”卻是從2004年開始的。當年，正是出于為鐵路“大跨越”發展戰略廣開資金渠道的需要，鐵道部一改過去單股獨大的模式，先后與全國31個省市自治區簽訂了戰略合作協議，以合資鐵路方式投資此后絕大多數新建鐵路項目。

這種“部省合作”框架的原則就在于鐵道部主導投資。當時，鐵道部與大部分沿海省份投資比例為6∶4到5∶5之間，在內陸不發達省份，鐵道部投資更多。2007年，鐵道部代表中央投資的國家鐵路營業里程占全國鐵路營業里程的81.6%，再加上其控股的合資鐵路，實際控制的營業里程占90%以上。2008年來自地方政府和企業的投資為886億元，僅占當年鐵路基建總投資的26%，到了2009年，地方和企業投資在7000億左右的大盤子里，更是降到了20%以下。

作風強硬的劉志軍不贊成地方政府擯棄鐵道部試圖單干的嘗試，依靠手中握有的鐵路運行圖、徑路安排、調度、車流計劃以及清算平臺等配置，鐵道部直接決定著合資鐵路的路網使用權和通路權，也決定著地方資本投入的實際收益，廣東珠三角城際軌道交通網規劃就曾因這個“禁忌”而三易其稿。

但鐵道部對合資鐵路卻并不十分照顧。截至2009年底，全國合資鐵路公司累計145家，投資規模3萬億元，其中只有三分之一合資鐵路盈利，三分之一勉強維持，三分之一處于虧損狀態。發改委當年的調研甚至顯示，以往一些由鐵道部和當地政府合資修建的鐵路，由于不能享受到和國有鐵路平等的路網使用權和通路權而陷入困境，最后一般以鐵道部低價收回收場，地方政府只能吃“啞巴虧”。

在這種機制設計下，鐵道部即使向地方政府“放權”也恐怕收效甚微。

一方面，地方政府的建設資金來源并不復雜，但也并不充裕，除了政府財政撥款外，主要是銀行貸款和融資平臺融資。去年以來，銀監會已經明確提出要控制地方政府融資平臺貸款，同時各大銀行也開始對地方鐵路項目貸款追加抵押、擔保等增信方式，有的銀行甚至要求以鐵路合資公司的自有土地做抵押，方可發放剩余貸款。

另一方面，地方政府雖可以通過優惠政策鼓勵有實力的企業投資，或者讓有運力需求的企業出資參與修建。但民間資本進入鐵路行業仍有很多障礙，其中最關鍵的因素在于投資設計建設的招標體制以及投資收益結算的清算體制。

在設計建設環節，鐵路部門主導了設計、工程造價及概算、招投標等環節，其他投資者缺乏話語權，被動面對較大幅度調高概算或者變動技術方案的風險；而在收益結算環節，鐵路局作為經營單位，所有收入均需全部上繳鐵道部，之后依據清算規則對鐵路局的一系列運營經費進行分配，雖然國家規定合資鐵路投資方可與鐵道部協商制定清算規則，但面對強大的鐵路主管部門，合資鐵路公司的話語權又有多大呢？

因此，未來阻礙鐵路發展的，不僅僅是資金壓力，更重要的是鐵路自身的各項改革，以及鐵道部對自身職責定位的進一步明確。目前已有跡象表明，鐵道部正在準備推行自上而下的清算體制改革，如能將此作為鐵路一系列改革的突破口，則中國的鐵路建設在經歷短暫的停頓休整之后，必將獲得進一步發展的動力，鐵道部也不用再為空洞的榮耀感而舉債四方，負重前行。