經濟觀察報 黃蓮/文 從佛山限購朝令夕改，到近日珠海限量又限價，再加上住建部部長姜偉新的“限購出于無奈”說，限購令像一團迷霧讓人費解。

在房地產領域這樣的事情不乏先例。2006年5月29日，國務院辦公廳轉發九部委《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》，規定“自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設，套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重必須達到開發建設總面積的70%以上”，即“90/70”政策。2007年1月9日，建設部網站公布《90平方米以下住宅設計要點（征求意見稿）》，然而1月10日建設部網站突然公布說明，“近日發布的《90平方米以下住宅設計要點（征求意見稿）》，不符合國務院辦公廳和建設部文件要求，經研究決定，對《關于征求90平方米以下住宅設計要點(征求意見稿)意見的函》予以廢止”。

政策的搖擺反映出各部門之間缺乏統一協調的管理機制，也反映出各級政府部門間的利益博弈。

中國房地產領域之所以出現許多潛規則，一個重要原因是法制秩序混亂，立法嚴重滯后于現實的需要。在房地產宏觀調控中的“上有政策、下有對策”，物業稅試點空轉多年遲遲不能在全國推廣，征地拆遷領域出現的一系列強拆、群體性事件，背后反映的更深層次的是私權與公權沖突、公權與公權沖突，歸根結底在于法制的缺失?！吨腥A人民共和國物權法》已于2007年10月1日實施，但有關征收、拆遷與不動產物權變動的相關配套法律至今大多沒有出臺。我們現在用的《土地管理法》是2004年8月28日公布實施的，和《城鄉規劃法》、《城市房地產管理法》一起構成我國房地產市場的基本法，但《城市房地產管理法》是1994年7月5日頒布實施的。這幾部法律的許多內容早已完全不適應實踐的需要。全國人大早在2008年就將《土地管理法》和《城市房地產管理法》的修改列入立法計劃及立法程序，但至今尚未出臺。此外，保障性住房建設中出現的種種亂象急需一部國家法來規范，城鄉居民房地產抵押貸款余額已經超過數萬億人民幣，也急需一部規范房地產金融的國家法律。

在我國房地產領域往往是沒有規則造成“先到者得”的局面，培育形成了既得利益者，并逐步形成強大的利益集團，一方面既得利益者會運用甚至操縱立法資源，使部門利益法制化；另一方面他們一旦在利益博弈中處于不利地位，就會設法延緩甚至阻撓改革的推進和新法的出臺。

比如，針對同一法律客體，以各部門起草的法律草案為基礎的不同法律有不同的規定，讓執法者不知所措；作為強制性的規范，法律條文的執行應該是鋼鐵般的不容置疑，但法律條文中“應該如何如何”的字樣比比皆是，常使人疑為道德準則而不是國家法律，凡此種種現象并不是偶然、個別地發生，而是在我國房地產立法實踐中一而再、再而三地大量出現著，已經成為一種痼疾。

于是，一些政策在制定之后，一些執行者往往不惜“明修棧道，暗度陳倉”，打政策的擦邊球，從而把政策架空。中央出臺“90/70”政策旨在改善房地產供給結構，但在執行中卻出現了許多變通的做法。最極端例子發生在溫州的一個別墅樓盤，一套600多平方米的別墅分隔成8套，每套面積控制在90平方米以下，別墅間用連廊、花架、車庫等連接起來，且每套都有衛生間、廚房。這種項目在規劃設計、建筑施工甚至驗收階段，都獲得了政府主管部門的審批，通過了政府部門的監管。

那么問責呢？執法總有一個彈性，就是自由裁量權，于是選擇“有利于我”或“方便管理”的原則，“吃力不討好”的地方總會出現監管缺位，幾乎所有的問題最終總能演變成以罰款解決，而罰多少、怎么罰，總是能在執法者和被執行者之間通過討價還價達到雙贏。更可怕的是，對自由裁量權的渴求又會把執法部門的話語權帶到立法過程中，在立法階段就打下了“彈性”執法的伏筆。

2011年5月，國家發改委派檢查組赴北京、天津、上海、重慶等8個城市檢查，對12家房企處以365.5萬元的罰款，50多個樓盤、12家房企、366萬元，均攤到每個企業不過30萬元、每個樓盤不過7萬元。如此罰款，就好像是罰酒三杯，既不能讓違規者傷筋動骨，也未必就能讓他們長記性。

如果政策可以朝令夕改，那么何圖老百姓不把政策當兒戲來對待？如果政府可以出爾反爾，又怎么要求企業和個人做一個遵紀守法的好公民？這樣的結果必然是造成全社會的預期混亂、信用缺失，導致社會公眾都在與政策和政府博弈。

政府是規則的制定者，是裁判員，然而，由于我國土地國有，房地產開發各項程序的審批又離不開政府的直接管理，由此政府不得不成為運動員，成為最直接的利益相關者。因此，政府要超脫于利益之外，實現不同參與主體間的公平正義何其復雜。