經濟觀察報 謝亞軒/文 中國地方債問題持續發酵。據中國國家審計署估計，截至去年年底，中國地方債總額為10.7萬億人民幣。地方政府債務問題至少帶來三個嚴重的后遺癥：一是中央財政政策和貨幣政策的空間受到限制，松不得也緊不得；二是不可避免對私人消費和投資產生擠出效應；三是不斷出現負面消息對資本市場造成沖擊。

至于本輪中國地方政府債務問題如何解決，我們認為應首先明確目標。只有目標明確，才能找準解決之道。目標不明確或不合理，比如，提出地方政府10.7萬億的債務應該在最近3年基本償還，不僅于事無補還可能導致局面惡化。從宏觀視角看，短期目標是地方政府債務不要出現大量不良貸款，危及銀行的信用和公眾對銀行的信心，出現銀行擠兌乃至發展成為系統性金融危機。中長期目標是建立適合中國國情的財政體制，明晰地方政府舉債的責、權和利，建立硬預算約束。

首要問題是控制通貨膨脹。首先明確一點，償還地方政府債務絕不是依靠政府所投資項目本身的收益，否則，這個項目本身就是直接與民爭利。地方政府的償債能力需要通過改善總供給，推動較快的名義經濟增長速度和政府收入或者說綜合財力增長速度來加以保障。要保持名義經濟增速穩定、資產負債表溫和擴張，并據此解決當前國內債務問題，最大的威脅還是通貨膨脹失控。我們認為在未來2年左右的時間內，中國在貨幣政策和財政政策上都難以實質性放松。在貨幣政策上，表現為以穩定貨幣供應量，穩定信貸占GDP比和社會融資總額等數量化調控手段為主的改進的貨幣主義政策。在財政政策上，中央財政政策收縮以對沖地方開支的增加，同時決策層在新批地方政府項目方面也會有更強的“有保有壓”的政策取向。

第二，規范地方政府行為。一方面，規范其融資行為，抑制地方債務進一步的增長，降低地方政府債務的累積風險。從實踐看，這方面的措施比較有效，地方政府債務余額增速明顯下降；另一方面，還要規范其還債行為。本著“誰家孩子誰抱走”的原則，明確還債的責任。不按規則負責還債的地方會受到比較嚴厲的“懲罰”，如云南省公路開發投資有限責任公司違約鬧劇案例，據傳，發改委以無限期停批云南新上項目為懲罰措施，迫使地方政府拿出切實措施確保還。

第三，銀行貸款展期。鑒于經過審計大多數地方政府債務確實用于基礎設施等民生建設，中央政府會承認這些債務的合法性。同時，因地方政府平臺公司為減少利息負擔，多采用“短貸長投”的方法，借入一年期貸款做長期投資使用。為避免平臺公司短期貸款集中到期違約，基本的做法是：債務合法化，短期貸款展期為長期貸款，但明確加上每半年一次還本付息的緊箍咒。典型的是上海的“申虹公司”案例，申虹公司的十多個開發項目借入的流動資金貸款最后都集中改為兩筆10年（不含寬限期）各85億的銀團貸款，一年兩次還本付息。與銀行債務展期性質相近的解決措施還包括允許地方政府發行更多的地方政府債券，甚至是境外的人民幣債券。但目前看，在國內買債的主體可能還是銀行，此舉只是在銀行資產負債表內部的變化，但期限可能借此延長。

第四，展開多方多輪還貸博弈。從云南的案例看，地方政府債務的償還需要多方努力和博弈，一是中央政府支持，除銀行貸款展期外，還包括取消政府還貸二級公路收費后，國家將承擔二級公路60％的債務，每年減少本息支付30億元；二是增加資本金，省級給予公司的資本金從過去的3億元增加至6億元；三是債務轉換，省財政向公司提供借款20億元，緩解暫時的資金壓力；四是減少負擔，將應由公司償還的已通車公路征地拆遷費作為地方政府投入，轉為地方政府股權；五是注入資產，將部分優質交通經營資產劃撥公司，增加和改善公司現金流，幫助完成公司風險分類調整的工作，增強公司融資能力。概括而言，多方協力則地方政府債務問題有解，但如何協作，6576個融資平臺公司可能各有不同。相信這樣的多方博弈不是最后一輪，云南和上海的不和諧音也不是最后一個案例。

以上方式皆為治標之法，如果要從根本上解決地方政府債務問題，遏制地方政府的過度負債沖動仍然需要體制改革。本輪改革的內容至少包括，改變現行體制對地方官員片面追求經濟增長的激勵，使地方政府由經濟增長型政府轉變為公共服務型政府。推行財政體制改革，明確一級政權有一級事權：該級政府該做什么，財政上的支出責任有哪些，做到不重不漏；擁有與事權匹配的一級財權，為事權提供財政基礎；一級政府通過編制一級預算確定收支來源及用途，經人大審批，并接受監督，接受績效考核和問責；一級政府擁有一級產權并據此建立舉債權，但要納入預算管理。當然，中國的改革已經進入深水區，無法再“摸著石頭過河”，推進的難度可想而知。究竟是采取自上而下主動式的改革，還是采取舊模式無以為繼爆發危機被動式的改革，我們尚不得而知。

（作者為招商證券宏觀經濟研究主管）