2008-06-11

中改院08’中國改革評估報告

中改院08’中國改革評估報告(全文)

總論我國改革的歷史新時期

——08’中國改革評估報告

“只有改革開放才能發展中國”。始于20世紀70年代末的改革開放，是我國30年來經濟發展、社會進步的基本背景。30年的改革開放，成功實現了從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制、從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉折。從而，全面、深刻地改變了我國的發展道路、發展模式和發展進程，由此使我國經濟社會發展發生了歷史性變化。進入新世紀新階段，實現我國經濟的可持續發展、社會的全面進步，有賴于全面推進經濟體制、政治體制、社會體制、文化體制的改革和創新。

一、改革開放實現了我國由生存型社會步入發展型社會的歷史性轉變

我國既是一個發展中大國，也是一個經濟轉軌大國。在加快推進經濟轉軌和社會轉型的同時，保持了經濟社會的持續快速發展。改革、開放與發展，構成了30年來我國發展階段的基本脈絡。

1.我國開始步入發展型社會的新階段

從發展階段看，一個國家或地區將經歷從較低水平向較高水平發展的不同階段，這可以粗略地劃分為生存型社會和發展型社會。在生存型社會中，經濟社會發展的主要目標之一是解決溫飽問題。進入發展型社會，盡管經濟發展水平還有待提高，但多數人的溫飽問題得到初步解決，發展的目標開始逐步聚焦于人的全面發展。

經過近30年的改革，我國經濟得到快速的發展。到2006年，我國的GDP總量是1978年的57.5倍、進出口貿易總額是1978年的85.3倍、財政收入是1978年的34.2倍。隨著經濟的快速增長，我國的經濟結構、社會結構、制度結構發生了深刻的變化。這些變化使我國目前處于新的發展階段，即由生存型社會開始進入發展型社會。

經濟發展水平、消費結構、產業結構、就業結構、城鎮化率五個方面的變化，可以作為判斷我國開始從生存型社會進入發展型社會的參考性指標。按照這些參考性指標，我國在本世紀初開始由生存型社會進入發展型社會。這個判斷，與我國在本世紀初“實現了由解決溫飽到總體上達到小康的歷史性跨越”的判斷相一致。

經濟發展水平。根據鄧小平的設想，我國要實現小康，達到第三世界中比較富裕的國家水平，一個重要的標準就是人均國民總收入達到1000美元。這也是一個國家消費結構升級的重要起點。到2002年，我國人均國民總收入已經達到1100美元；初步估算，到2007年，我國人均國民總收入達到了2550美元左右根據2008年1月1日人民幣匯率與全國人口總數估算。

產業結構。用產業結構分析一個國家或地區的發展階段時，通常把第一產業的產值不超過10%（亞洲國家不超過15%）、第三產業的產值超過40%作為一個參考指標。我國在2001年第一產業產值降到15%以下，第三產業產值首次超過40%。2007年，我國第一產業產值比重已經下降到11.7%。

消費結構。根據聯合國糧農組織的標準，恩格爾系數在59%以上為貧困；50%～59%為溫飽；40%～50%為小康；30%～40%為富裕。我國城鎮居民恩格爾系數在1996年降到50%以下，2000年農村居民恩格爾系數也降到50%以下，表明我國城鄉居民生活整體上達到了小康水平。到2006年，我國城鎮恩格爾系數進一步降到35.8%，農村恩格爾系數則降到43%。

就業結構。按照國際通行的標準，工業化初期結束的標志之一是農業勞動力比重不超過55%；工業化中期結束時農業勞動力比重低于30%。我國的農業勞動力比重在2000年低于50%；到2006年，我國農業勞動力比重下降到42.6%。

城鎮化進程。城鎮化水平是衡量一個國家或地區現代化程度的重要標志。世界銀行對全球133個國家的統計資料表明，當人均國內生產總值從700美元提高到1000～1500美元、經濟步入中等發展我國家行列時，城鎮化進程加快，城鎮人口占總人口比重將達到40%～60%。2003年我國城鎮人口占總人口比重首次超過了40%。到2006年，我國這一指標進一步提高到43.9%。

2.30年的改革開放是推動我國進入發展型社會的主要動力

我國發展階段的歷史性跨越與經濟轉軌、社會轉型同步。我國發展階段的提升，是在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中實現的。在這一過程中，單一的公有制被多種所有制的共同發展所取代；政府集中管制的價格機制為供求關系決定的價格機制所取代；政府運用行政手段調控經濟的格局為主要運用經濟手段的宏觀調控所取代?？偟膩碚f，市場在資源配置中的基礎性作用日益增強，為促進我國經濟社會發展水平的不斷提高創造了條件。我國發展階段的變化，也是在社會轉型背景下發生的。我國正由農業社會向工業社會過渡，由封閉半封閉社會向開放社會過渡，這使得我國面臨空前的社會流動和社會變革。在這個背景下，傳統計劃經濟時代相對簡單的社會結構逐步演變為市場經濟條件下相對復雜的社會結構。

市場化改革對我國發展階段的跨越貢獻突出。改革開放30年來，不斷完善的市場經濟體制激發了經濟活力，促進了經濟的快速發展。這為我國從生存型社會向發展型社會過渡奠定了堅實的基礎。

我國以漸進方式推進的市場化改革，形成了統一的市場運行機制和市場體系。在這個進程中，實現了用雙軌體制逐步取代計劃經濟體制，并且進一步由市場經濟體制逐步取代雙軌過渡體制。

在這30年的改革進程中，我國在所有的經濟領域和環節，大步推進各類有形市場的發展，形成完整的市場體系；全面引入包括競爭、風險、供求在內的市場機制，讓各類市場參數正常運轉；通過市場運行中的各種經濟組織和所有制改革，完善市場基礎；通過法律重新確認財產所有權，形成真正的商品交易者。

30年的市場化改革，是我國經濟社會發生巨大變化的主要動力。一方面，市場化改革使市場逐步代替政府，成為資源配置的主體。市場在資源配置中起基礎性作用，保障了資源的優化使用。這是我國經濟活力得到釋放的重要原因。另一方面，更重要的是，伴隨著思想解放的市場化進程，在實踐中又加快了思想解放的進程。

許多研究已經量化了市場化改革在促進我國經濟社會發展中的巨大貢獻。例如，中改院的研究表明，從2000年～2005年我國人類發展指數（HDI）的增幅看，GDP指數增長的貢獻率初步估算達到56%左右，超過了預期壽命指數與教育指數增長貢獻率的總和。這表明，近些年我國人類發展水平的提高在很大程度上受惠于經濟的持續快速增長。再例如，國民經濟研究所的研究表明，我國經濟近30年的高速增長不僅靠以資本和勞動力為代表的外延性投入增長，全要素生產率的提高同樣有重要貢獻。后者意味著市場化改革是有明顯績效的。從1987年到2005年，在我國經濟年均9.5％的增長中，5％～5.5％來自資本和勞動力投入，3.8％～4.2％的增長是由全要素生產率貢獻的。在大多數發展中國家，全要素生產率對經濟增長的貢獻率僅1％左右，發達國家也只有3％。我國作為發展中的大國，全要素生產率的提高在經濟增長中的突出是非常突出的。

我國發展階段的跨越與思想解放程度高度相關。我國改革開放的歷史，也是思想不斷解放的歷史。從實際出發，而不是從本本出發，是30年改革開放取得偉大成就的根本原因。在“實踐是檢驗真理的唯一標準”這一思想指導下，我們破除了社會主義同市場經濟不兼容的教條，在社會主義同市場經濟相結合方面進行了大膽的實踐探索。從計劃經濟到市場經濟的體制變革，使億萬人民成為財富創造的主體，變“要我發展”到“我要發展”。市場化改革30年來，民營經濟的蓬勃發展，極大地增強了經濟運行活力，促進了財富涌流。投資體制、財稅體制、金融體制、宏觀調控等方面的改革均取得了長足進展，為市場在資源配置中基礎性作用的發揮創造了極為有利的條件。

我國發展階段的跨越與國際化進程相適應。通過對外開放，我國成功地抓住第三次經濟全球化的重要機遇，通過積極參與國際分工來發展壯大自己。變封閉、半封閉的經濟體為全面開放的經濟體，既彌補了自身發展資本的不足，利用外部市場緩解了就業的壓力，也有效地促進了國內改革的步伐。

從生存型社會進入發展型社會，是我國30年改革發展的必然結果，也是新階段我國改革發展的重要背景。這個歷史性跨越帶有“轉軌中發展”的特點，也帶有“發展中轉軌”的色彩。新階段我國改革發展的許多矛盾和問題，需要結合這些宏觀的結構性變遷來思考和分析。

二、改革正處在歷史的新階段

我國由生存型社會進入發展型社會，“生存性”壓力明顯減弱，“發展性”壓力全面凸顯。新階段我國經濟社會發展中出現的許多矛盾和問題，是改革發展階段性的客觀反映。當前，我國的經濟體制、經濟增長方式和社會結構正在發生深刻變革。這種變革，帶來了巨大的發展活力，也蘊含著深刻的社會矛盾；這種變革，對經濟社會發展提供了重要機遇，也提出了嚴峻的挑戰。正如中共十七大《報告》提出的：進入新世紀新階段，我國的改革發展呈現一系列新的階段性特征。

1.經濟持續快速增長與資源環境約束的矛盾

經濟持續快速增長同資源環境約束的矛盾，呈逐步增大的趨勢。到2006年底，我國的GDP總量只占世界的5%左右，但卻消耗了世界近25%的鋼材、34%的煤炭、50%的水泥。經濟持續快速增長同資源環境約束的矛盾，開始成為我國經濟社會發展中諸多矛盾和問題產生的重要原因。資源環境壓力不僅是我國經濟可持續發展的突出問題，在一定程度上也是我國社會發展的突出問題。比如說，目前在我國，新增的群體性上訪事件中，有很大比例和環境問題相聯系。

經濟持續快速增長同資源環境約束的矛盾，也反映了某些體制、機制存在嚴重的缺陷?！?

2.經濟快速增長的巨大潛力同經濟增長的體制機制存在缺陷的矛盾

未來的10～20年間，我國經濟繼續保持9%左右的年增長率是完全有可能的。重要的問題在于，粗放型經濟增長的問題還比較突出。例如：商品市場的發育程度比較高，但土地、資本等要素市場化及資源價格形成機制、環境成本形成機制嚴重滯后；民營經濟發展很快，但國有壟斷行業改革滯后；經濟增長方式仍然處于由政府主導向市場主導的轉變之中，目前這個轉變尚未完成。

宏觀經濟的出現的結構性矛盾，源于結構性改革滯后。改革開放以來，我國宏觀經濟總體上保持了平穩較快增長，但也有比較明顯的波動，存在結構性矛盾。以通貨膨脹為例，我國改革開放后出現的通貨膨脹，不僅是簡單的預算軟約束下的投資膨脹，而是與利率、匯率等機制緊密聯系在一起的結構性矛盾。例如，在匯率改革滯后的情況下，由于我國進口產品主要以資源與能源為主，人民幣低估導致進口成本偏高，從而提高了下游產品成本，導致成本推動型的通貨膨脹。要有效解決這類通貨膨脹，控制信貸總量、回收貨幣等貨幣政策收效不大，關鍵在于穩步推進匯率體制改革。再如，我國長期以來投資率偏高，投資消費失衡，除了資金的成本（利率）偏低而導致投資偏好外，一個重要原因是社會體制改革滯后，公共服務短缺而導致居民消費偏好趨緊。有效平衡投資消費關系，重要的是同時推進資金要素的市場化進程和為全體社會成員提供基本而有保障的基本公共服務。

3.經濟總量、物質財富的不斷增加與城鄉差距、貧富差距擴大的矛盾

勞動報酬的增長水平明顯低于經濟的增長水平。比如說，1998年～2005年，工業企業利潤年均增長和國家財政收入的年均增長都在30%以上，但城市勞動者的勞動報酬年均增長只有9.9%。我國改革近30年，企業產值年均增長在10%左右，而勞動者薪酬年均增長僅為1%～3%。

貧富差距有進一步擴大的趨勢。比如說，2001年～2005年，高收入家庭的年均收入增長高達15%以上；低收入家庭的年均收入增長僅為5.3%左右。

城鄉收入差距有進一步擴大的趨勢。80年代中期，我國的城鄉收入差距為1.86倍左右，2006年，城鄉收入差距擴大到3.3倍左右。如果把各種福利因素計算在內，我國城鄉的實際收入差距大約在5～6倍。

4.全社會公共服務需求全面快速增長與基本公共產品短缺的矛盾

近些年來，全社會公共需求增長速度相當快。進入本世紀以來，個人用于公共產品的年均支出，大概是90年代的3倍左右。

社會公共需求的結構發生變化。廣大社會成員的基本公共服務需求，不僅包括義務教育、公共衛生、基本醫療，基本社會保障，還涉及到住房、公共安全和環境保護等。

基本公共服務在經濟社會發展中的重要性凸顯。有研究表明，教育因素在導致貧富差距的影響因素中占有20%左右的比例。2006年，我去我國西部調研，了解到西部70%左右的新增貧困人口都是因病致貧、因病返貧?；竟卜赵趯е挛覈青l差距、貧富差距的影響因素中，占有相當大的比例。

5.經濟發展、社會進步同公共治理滯后的矛盾

我國的經濟發展很快，但公共治理方面仍然面臨很多矛盾和問題。

行政效率低下的問題比較突出。目前，我國各級政府的行政效率有待進一步提高。行政效率的低下不僅僅表現在機構臃腫、職能重疊、人浮于事、人員超編等方面，而且也表現在會議冗長、效率低下、辦事程序繁多等等。

行政成本增長過快。1978年～2004年，我國的財政收入增加了23.3倍，但行政支出增加了82倍左右。2004年，行政支出占財政總支出的比重已達19.38%。

體制性、機制性的腐敗問題比較突出。近幾年的反腐敗越來越清楚地表明，腐敗的主要原因是體制與機制土壤。這其中的重要因素就是公共治理結構未能適應經濟社會發展的要求。實行決策、執行、監督的相互制衡，加強社會監督，充分利用輿論力量，完善公共治理結構，是反腐敗的根本途徑之一。

6.推進全面改革是解決發展中矛盾與問題的根本出路

當前，我國正處于經濟發展與社會轉型的關鍵時期，矛盾和問題凸顯具有階段性的特征。在這個特定背景下，某些討論、爭論是難免的。問題的要害在于，面對矛盾和問題，是指責改革、否定改革？還是肯定改革、推進改革？為此，我們應當客觀分析這些矛盾與問題，從新時期新階段的矛盾變化出發，找出有效解決這些矛盾與問題的出路。

30年改革的成效是顯著的。上述這些矛盾和問題，都具有改革發展的階段性特點。這既是改革發展過程中的客觀反映，但更多的是由改革不到位形成和積累的體制性矛盾和問題。正如中共十七大報告指出的，“改革開放作為一場新的偉大革命”……“方向和道路是完全正確的，成效和功績不容否定，停頓和倒退沒有出路?！?

解決現實矛盾與問題的出路在于全面改革。從我國社會矛盾變化的周期性、階段性特征出發，減輕新階段的發展性壓力，需要進一步突破制約經濟發展、社會進步的體制性障礙。為此，應當站在歷史新起點，推進改革。正如溫總理指出的，我國在發展過程中將會遇到各種問題，但“我們已經做好了準備，克服這些困難，那就是用創新的辦法、改革的辦法，解決前進道路中的問題?！盵ZW（]《改革開放一刻也不能停止》。2007年1月16日，溫家寶總理在會見出席中國僑商投資企業協會成立大會和全國僑辦主任會議代表時的講話。[ZW）]

新階段改革的戰略部署是推進全面改革。進入發展型社會的新階段，發展性壓力集中體現在人的發展上?？沙掷m發展的本質，就是要使人力資源成為經濟發展最重要的動力源。廣大社會成員在解決了溫飽問題以后，會對教育、醫療、基本社會保障等方面提出更高的要求。在物質財富快速增加的新階段，人們還要求實現公平正義的分配，平等地享受基本公共服務的權利；要求自由選擇權、參與權；要求高質量的精神文化產品。發展性壓力增大的矛盾和問題，涉及到市場經濟體制的進一步完善，也涉及到以改善民生為重點的社會體制改革，還涉及到政治體制、文化體制的變革和創新。適應社會需求的變化，要以人的發展為目標，使改革及時、主動地從經濟領域拓展到政治、社會、文化等各個領域。這是新階段全面改革的實質所在。

2007年改革已經呈現出全面改革的態勢，這為推進全面改革的戰略部署奠定了堅實的實踐基礎。為客觀反映2007年改革進程，我院在歷年改革調查、研究的基礎上，設計《2007’中國改革問卷調查》。結果表明，2007年我國改革取得一定進展。4.89%的專家認為改革有重大突破，78.8%的專家認為有所進展，兩者合計為83.69%。

改革不僅在整體上有所推進，而且在經濟社會多個領域出現亮點。高達90.62%的專家認為在公共服務領域的改革取得重要進展，如農村義務教育實現全免費，新型農村合作醫療全面展開，城鎮居民基本醫療保險試點推開；89.81%的專家認為在市場經濟重大立法方面取得突破性進展，如《物權法》、《反壟斷法》、新《企業所得稅法》等法律獲得通過。這表明，在社會體制改革和經濟體制改革方面，2007年均有不凡表現。

此外，2007年國務院批準重慶市和成都市設立“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，批準武漢城市圈和長株潭城市群為“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”。這兩項綜合改革試點的批準，使我國形成了綜合改革試點東中西部梯度格局，這也意味著改革攻堅的全面啟動。

2007年的改革態勢，使中央作出的推進“四位一體”全面改革的戰略有了堅實的現實基礎。以十七大為標志，我國開始進入改革開放的歷史新時期。

三、站在新的歷史起點推進全面改革

進入新時期新階段，面對新矛盾新問題，實現全面小康社會的發展目標，有賴于推進全面改革。

1.我國進入全面改革的新階段

以促進國民經濟又好又快發展為目標深化市場化改革。進入新階段，以市場化改革的實質性突破，解決可持續發展面臨的體制性矛盾和問題，其重要性比以往任何時候都要突出。無論是資源環境問題，還是統籌城鄉、區域協調發展問題，都有賴于市場化改革的進一步推進，以從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。此外，為解決宏觀經濟運行中的結構性矛盾出發，需要推進宏觀體制改革。例如，適應新時期經濟社會發展的趨勢，必須全面推進財稅體制改革、金融體制改革和土地制度改革。中共十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出，要“賦予農民長期而有保障的土地使用權”。但這項改革尚未取得實質性進展。由此既制約了農村改革的深化，也形成了宏觀經濟中某些突出的矛盾和問題。因此，解決宏觀經濟運行中的結構性矛盾，必須加快結構性改革進程。

以發展民主政治為目標推進政治體制改革。當前，改革已進入經濟體制、政治體制、社會體制、文化體制“四位一體”改革的新階段。無論是哪一個方面的改革，都對以發展民主政治為目標的政治體制改革提出現實需求。政治體制改革作為全面改革的重要組成部分，要適應新階段經濟社會發展的要求，取得實質性進展。

以實現基本而有保障的公共服務為重點加快社會體制改革。面對全社會公共需求全面快速增長的壓力，為全體社會成員提供基本而有保障的公共服務體現了民生的普遍要求，是新階段改善民生的重大任務，其現實性、迫切性全面凸顯出來。

以豐富和創新文化為目標的文化體制改革。從現實情況來看，同經濟發展、社會轉型相比，文化建設相對滯后。建設文明大國，提升“軟實力”，需要推進文化的大發展。推進文化創新，增強文化發展活力，保障社會成員的基本文化權益，都對改革現行的文化管理體制提出要求。

實行更為積極主動的對外開放戰略。十七大報告指出，“當代我國同世界的關系發生了歷史性變化，我國的前途命運日益緊密地同世界的前途命運聯系在一起?！碑斍?，我國正處于由開放大國向開放強國轉變的關鍵時期。抓住機遇，進一步提高開放型經濟水平，關系到改革發展的全局。

2. 政治體制改革的現實需求增大

新階段政治體制改革的現實需求明顯增大。同以往的30年相比，新階段政治體制改革的現實需求要大得多，迫切得多。一是實現經濟發展方式的轉變，首先在于通過政治體制改革，實現經濟運行機制由政府主導向由市場主導的轉變，為市場在資源配置中發揮基礎性作用提供體制保障。二是推進以民生為重點的社會建設，重要的是通過政治體制改革，確立政府在公共服務供給中的主體地位和主導作用，以強化政府的公共服務職能，提高政府的公共服務能力。三是解決腐敗問題，重要的在于通過政治體制改革，從制度上制約權力與資本的結合，解決體制性、機制性的腐敗問題。四是統籌中央地方關系，其實質是通過政治體制改革形成一個合理的中央地方權力和利益格局，并建立與此相適應的財政稅收體制和官員考核機制。五是行政管理體制改革的實質性突破，取決于能否通過政治體制改革，形成一個決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。由此，奠定公共治理結構的制度基礎和制度保障。

重點是以政治體制改革促進新階段全面改革的實質性進展。近幾年，雖然我國的政治體制改革有了一定的進展，但同經濟體制改革的實際進程相比，總體上來說是相對滯后的。當然，這是過去漸進式改革遺留下來的問題。政治體制改革滯后的局面不改變，在相當大程度上會影響整個改革發展全局。所以，無論從發展的矛盾還是改革的實踐來看，都需要加快政治體制改革，以實現全面改革的新突破。由此，擺脫改革攻堅“久攻不下”、經濟社會領域多項重大改革難以突破的局面。

隨著經濟、社會的發展，公共治理結構中的一些矛盾凸顯。例如，行政成本增大、行政效率低下的問題；人們政治參與積極性提高與表達渠道不相適應的問題；政府中的某些腐敗問題與社會監督機制不健全的問題；利益多元化與社會組織發展滯后的問題；公共政策制定中的公眾參與問題等，這些都對改善公共治理提出新的要求。改革完善公共治理結構，要使公共政策的制定和公共權力的行使能夠超越部門利益、行業利益、地方利益的局限和束縛，并受到社會的監督和制約，以維護社會公平正義。

行政管理體制改革成為新階段政治體制改革的關鍵。適應新階段經濟社會發展的現實需求，改善公共治理的關鍵是加快推進行政管理體制改革?，F實諸多案例表明，在初步建立市場經濟體制的條件下，由政府直接投資或干預微觀經濟的行為既不利于經濟的可持續發展，也不利于宏觀經濟穩定。按照轉變經濟發展方式的要求，政府的經濟職能主要集中到經濟性公共服務上來。例如，中長期發展戰略規劃、宏觀調控和市場監管等。為此，應當加快實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。同時，要強化政府社會性公共服務職能，適應全社會公共服務的需求，進一步明確中央與地方的公共服務分工。在確保政府在公共服務供給中主體責任的同時，應當注重發揮市場機制的作用，鼓勵和支持民間組織在公共服務供給中扮演重要角色。為使公共政策能夠始終代表和體現公平正義，還應加快建立有效的政府監督體制，嚴格規范行政立法程序。

以推進大部門制為重點的行政管理體制改革，已引起多方面關注。從改革的現實需求來看，推進大部門制有三個重要作用：一是有利于加快政府轉型；二是有利于進一步理順新時期中央、地方關系；三是有利于完善公共治理結構。實現這個目標，既需要加大改革力度，也需要一個有步驟推進改革的過程。

3.全面利益關系調整更具深刻性、復雜性

全面調整利益關系成為新階段全面改革的重大任務。隨著經濟轉軌、社會轉型逐步深入，利益主體多元化是大趨勢。在這樣一個大背景下，利益博弈不僅從經濟領域擴展到社會領域，甚至擴展到政治領域。新階段的全面改革不僅涉及到個人利益與集體利益、局部利益與整體利益的協調，還涉及到中央與地方利益的協調。因此，改革調整利益關系的難度加大。新時期新階段，要實現共同富裕、公平正義、社會和諧的目標，都取決于利益關系的改革和調整，都需要把全面調整利益關系作為新階段改革攻堅的重大課題和重大任務。從近30年的漸進式改革來看，我國相對容易、難度較小的改革大都完成，改革攻堅最大的難題是復雜的、矛盾較為集中的利益關系調整。因此，能否在改革攻堅中實現利益關系調整上的一些重要突破，已成為新階段全面推進改革的關鍵。

在推進全面改革中調整利益關系。一是加快市場化改革。只有在推進資源價格形成機制、環境使用成本機制、要素市場化機制以及與此相關的國有壟斷行業改革、產權制度改革等方面有所突破，我們才能夠在調整經濟利益關系上奠定一個可靠的制度基礎。未來一個時期，市場化改革的“攻堅”，關鍵就在這里。二是加快收入分配制度改革。公平地分享改革發展成果關鍵在于有一個合理的收入分配制度。在這方面，面臨兩個較為突出的問題：其一勞動報酬在國民收入中的比例長期過低，使相當一部分人在改革中的利益受到不同程度的影響。推進收入分配制改革，首先需要明顯地提高勞動報酬在國民收入中的比重，使大多數人在新階段的改革中獲益；其二城鄉間、區域間、不同利益群體間的分配差距還有繼續擴大的趨勢。這需要通過建立公共服務體制，著力推進城鄉間、區域間、不同群體間的基本公共服務均等化。在經濟轉軌、社會轉型過程中，基本而有保障的公共服務是實行再分配的重點。從實際情況分析，基本公共服務均等化不僅是個長期的戰略方針，也是近期的政策目標。因為它有著十分重要的現實需求和現實基礎。三是通過政治體制改革，尤其是干部制度改革和社會監管機制的建立，為調整重大利益關系提供政治保障。要把妥善解決中央地方利益矛盾、克服部門利益、防止權力與資本相結合作為近期政治體制改革的重要任務。

全面總結漸進式改革的經驗。新階段的全面改革涉及的矛盾和問題比以往更復雜、更深刻，是一場“新的偉大改革”。它既需要堅持“漸進式”的改革路徑，也需要“階段性的突破”。由此，才能實現改革攻堅的目標。這里，需要對漸進式改革作出較為客觀的判斷。應當說，近30年以增量改革為重要特征的漸進式改革是基本成功的。我們實行漸進式改革的主要目的，是降低改革成本，順利推進改革。從現實的情況看，近些年漸進式改革的成本是有所上升的，遺留的問題增多，積累的矛盾增多。某些改革付出了比較高的成本和代價。從漸進式改革中吸取經驗，對推進新階段的全面改革是十分有益的。

盡快建立改革的統籌協調機制。當前，我國利益關系的深刻性、復雜性對統籌協調機制的需求十分迫切?？陀^地分析，某些改革的“走形變樣”、改革不到位，在很大程度上與改革統籌協調機制難以適應當前改革的現實需求直接相關。在全面改革的新階段，與全面利益關系調整相適應，建立一個由中央直接領導的、超脫地方利益和部門利益的改革協調機制是十分重要的。

我國的改革開放已進入歷史新時期，全面改革面臨著難得的機遇。我們能否在未來的幾年內實現全面改革的新突破，對于深入落實貫徹科學發展觀、實現全面小康社會的目標極為重要。在新時期新階段的全面改革進程中，實現由發展大國向發展強國的歷史性轉變，進一步實現民族復興的目標，是方方面面對歷史新時期改革最熱切的期待。

第一篇經濟體制改革

第一章國有企業改革：經營績效與體制挑戰

2007年，國有企業改革力度有所加大，經營機制進一步轉化、管理水平繼續提高。

國有企業改革仍然存在一些嚴峻問題，主要是產權制度改革滯后、治理結構與基礎管理較弱。

進一步深化國有企業改革需要在多個方面加快進程。從實際情況看，2008年企業改革的有可能取得突破的方面是：公司化改革將繼續擴大；通過股權交易的方式進行規范化企業重組的趨勢更加明顯等。

2007年，企業改革取得一定進展，成就比較明顯。表現在，隨著三九并入華潤，中央企業減為151戶葉勇：“并入華潤三九退出央企序列”，《上海證券報》，2007年12月25日。中央企業預計實現利潤接近1萬億元，同比增長30%以上；16家中央企業躋身世界500強，其中不乏寶鋼、中建這樣的競爭性行業企業；近70%的央企實現了股權多元化，公司治理結構日趨合理白天亮：“風帆正舉看國企”，2007年12月20日。； 2007年全年融資8300億元，接近1990年到2004年14年融資的總額陳建軍：“融資額突破8300億滬深股市急速擴容”，《上海證券報》，2007年12月26日。等等。

第一節2007年的主要成就

2007年的成就主要表現在國有企業改革繼續深入、改革提升管理、改革環境進一步完善等方面本節主要參見李榮融在國資委會議部署2008年工作的講話，中國國企改革網，2007年12月18日；孫汝祥：“2007年國資國企改革8大熱點”，《上海國資》，2007年12月18日。

一、國企改革力度加大

2007年國有企業改革力度進一步加大，經營機制轉換成效更加明顯，主要表現在以下一些方面：

1. 股份制改革步伐加快

2007年以來，中央企業抓住資本市場快速發展的有利時機，加快整體上市和回歸A股市場步伐：9家企業實現了境內外首次公開發行股票并上市；中國中鐵實現了主業資產整體上市；6家企業H股回歸A股；鞍鋼股份、中國船舶等12家企業境內增發、配股。

2007年已成為央企整體上市元年。進入2007年以后，中國船舶、東方電氣等通過資產注入的方式實現整體上市拉開了央企整合的帷幕。2007年共41家上市公司發起涉及大股東注入資產的方案，13家公司完成整體上市周羽中：“央企引領風尚，整體上市在規范中快速發展”，《上海證券報》，2007年12月28日。目前已基本完成整體上市的行業有鋼鐵、航空、航運和煤炭。

2007年諸多海外上市的大型國企紛紛踏上了回歸A股的路程。中國鋁業、中國遠洋、中國石油、中海集運、建設銀行、中國銀行、中海油服、中國神華、中石油等海外藍籌批量回歸，使A股市場結構進一步完善。與此同時，中國中鐵、中國太保則嘗試了“先A后H”的模式，這被認為更有利于維護A股市場的話語權王潞：“‘先A后H’應更注重A股市場話語權”，《上海證券報》，2007年12月28日。

2. 多種形式重組整合，積極構筑競爭優勢

2007年共有13家中央企業參與7次重組。例如：國投對中包公司及下屬企業的破產重組改制，誠通集團對中唱公司及下屬企業的托管重組改制，都取得了積極進展；寶鋼重組新疆八一鋼鐵、武鋼重組云南昆鋼、中國建材聯合重組部分地方水泥企業，擴大了企業規模，優化了資源配置；中鋁公司收購云南銅業部分股權，實現了強強聯合，增強了競爭優勢。

中央企業積極實施“走出去”戰略，例如：鞍鋼收購澳大利亞金達必公司；中鋁公司收購秘魯銅業和開發澳大利亞奧魯昆鋁土礦項目；中冶集團收購阿富汗銅礦；中國五礦與俄羅斯北方鋼廠簽署戰略合作框架協議；南航、國航先后加入天合聯盟和星空聯盟，等等。央企配置全球資源、拓展海外市場步伐加快，國際化經營水平進一步提高。

另外，年底之前，上汽與南汽的整合終于告一段落薛凌：“‘大上汽’下線中國汽車駛入整合記”，《中國經濟時報》，2007年12月31日。。本鋼集團200億資產整體并入鞍綱轉換為遼寧國資持有鞍綱33%的股權，也是對于中央與地方企業成功合并的可喜探索。張向東等：“遼寧國資持股33%本鋼有望整體并入鞍鋼”，《經濟觀察報》，2007年12月24日。

3.中國投資公司掛牌成立

經國務院批準，中國投資有限責任公司2007年9月29日在北京宣告成立。中投公司是依據《公司法》設立的、從事外匯資金投資管理業務的國有獨資公司，注冊資本金2000億美元。公司的經營目標包括：一是以境外的金融組合產品為主，開展多元投資，提高外匯資產的長期收益；二是向國內金融機構注資，依法履行出資人代表職責，實現國有金融資產的保值增值。中投公司將強化風險管理，建立分級授權的決策機制、有效的內控體制和風險管理體制，監控和管理市場風險、信用風險、流動性風險和操作風險；按照國家財務制度，實行審慎的會計制度。中投公司成立后，匯金公司作為全資子公司將繼續發揮國有金融機構國有股份持有人和注資平臺的作用。

4．軍工企業上市破繭

2007年11月15日，國防科工委出臺了《軍工企業股份制改造實施暫行辦法》、《中介機構參與軍工企事業單位改制上市管理暫行規定》。這意味著軍工企業股份制改造中整體上市“瓶頸”被打破，同時也意味著“剝離軍品后民品上市”的改革思路已經改變，為軍工企業整體上市掃清了障礙。此次《暫行辦法》有以下幾大亮點：一是按4種類型實行改制。鼓勵境內資本以及有條件的允許外資參與軍工企業改制；二是國有控股境內上市公司可收購重組軍企；三是本土券商可能獨享軍工企業改制盛宴。此后不到半月，西飛國際定向增發獲得證監會的批復，注入了西飛集團飛機總裝等資產后的西飛國際成為國內首家實現核心資產整體上市的軍工類上市公司。此舉對于軍工企業整體上市具有“里程碑”式意義。

二、改革提升管理水平

改革的深入促進了企業管理水平的提升，主要表現在：

1.董事會試點取得積極進展

19家試點企業各項工作有序推進，17家企業的外部董事達到或超過董事會成員的半數，3家企業進行了外部董事擔任董事長的探索，絕大部分董事履職良好。實行了董事會年度工作報告制度，初步建立了外部董事人才庫。一批中央企業借鑒董事會試點辦法，向二、三級企業派出董事、監事，規范董事會運作，取得了較好效果。

2.突出主業，加快重點行業和關鍵領域發展

2007年1至9月份，中央企業主業投資比例達到97.8%，比2006年同期提高0.5個百分點。石油石化企業投資重點用于油氣勘探開發、增加油氣地質儲量和油氣生產能力；電信企業投資主要用于電信基礎網絡的建設、補充、完善和優化；電力企業加強電網和電源等主業項目建設，新能源建設規模進一步擴大，在新投產容量中，60萬千瓦及以上火電機組容量占73.2%；華潤集團逐步從石油產品經銷和鋼鐵業務中退出，主業更加清晰，競爭能力穩步提高。

3.深化企業內部三項制度改革取得新進展

2007年又有22家中央企業的22個高管職位面向海內外公開招聘；兵器工業集團大力推進以“考評、用人、激勵”為主要內容的“新三項制度”改革；中國海油把收入分配和勞動用工制度改革擴展到存續公司；中國聯通面向社會公開招聘15個省級分公司副總經理；南航集團公開招聘空乘人員和自費飛行學員，市場化用工改革步伐明顯加快。

4．關閉破產和困難企業重組脫困工作進入收尾階段

列入總體規劃的312家擬政策性破產企業基本完成項目審核工作，進入組織實施階段；中包公司等4家企業整體重組脫困工作取得重要進展，債務重組基本完成；76家企業上報方案并得到批復，涉及改制單位5043個，分流安置富余人員81.4萬人；分離辦社會職能工作穩步推進，共移交中央企業辦中小學、公檢法機構2021個，移交在職人員9萬多人，退休教師近5萬人，每年減輕企業負擔48.7億元。

三、改革環境繼續改善

企業改革環境進一步得到改善，包括法律的健全與制度的創新等等。

1.國資經營預算開始實施

2007年5月30日，國務院決定從2007年開始在中央本級試行國有資本經營預算。此舉意味著熱議多年的國有資本經營預算制度進入實施階段。9月8日，《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》發布。中央本級國有資本經營預算從2008年開始實施，2007年進行國有資本經營預算試點。各級財政部門為國有資本經營預算的主管部門，各級國有資產監管機構以及其他有國有企業監管職能的部門和單位，為國有資本經營預算單位。

財政部正在會同國資委等部門研究制定《企業國有資本收益收取管理暫行辦法》和《國有資本經營預算編報辦法》。央企國有資本收益將按“適度、從低”原則，分3檔上繳財政部。其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草5個行業的上繳標準為稅后利潤的10%；科研院所和軍工企業3年內暫時不上繳；其余央企均按5%的標準上繳紅利。

2 .國有股轉讓可循新規

2007年7月，國務院國資委、中國證監會公布了《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》、《國有單位受讓上市公司股份管理暫行規定》和《上市公司國有股東標識管理暫行辦法》3個政策性文件，對國有單位轉讓和受讓上市公司的方式、定價原則、審核程序、轉讓或受讓方資格、協議簽訂、價款支付等方面作了規范性要求，并明確了相關各方的責任。今后，國有控股股東在連續3個會計年度內通過證券交易系統累計凈轉讓股份的比例未達到上市公司總股本的5%且不涉及上市公司控制權轉移的，可由企業按內部決策程序自主決定；超過5%或者雖然不超過5%但會造成上市公司控制權轉移的，需報經國有資產監督管理機構審核批準后實施。國有股東協議轉讓上市公司股份，原則上應通過證券交易所公開股份轉讓信息，廣泛征集受讓方。國有股東協議轉讓上市公司股份的價格應當以上市公司股份轉讓信息公告日前30個交易日的每日加權平均價格的算術平均值確定，但不得低于該算術平均值的90%。

上述3個辦法是一個有機聯系的整體，一并構建起了對國有股東所持上市公司股份進行動態監管的制度體系。且體現了自主性、可控性、差異性、市場化和公開化原則。

3.央企開始第二任期考核

2007年11月2日，國務院國資委召開中央企業負責人第一任期經營業績考核總結表彰大會，總結中央企業負責人第一任期(2004～2006年)經營業績，部署第二任期(2007～2009年)工作重點，簽訂首批第二任期經營業績考核責任書。中央企業在第一任期的3年中，圓滿完成了業績考核任務。納入第一任期考核的147戶企業，97.96%的企業完成了考核目標。其中考核結果為A級的企業32戶，占考核企業戶數的21.77%；B級企業67戶，占45.58%；C級企業45戶，占30.61%。只有3戶企業沒有完成考核目標，考核結果為D級，僅占2.04%。

中央企業第二任期是提升綜合素質和整體水平、實現質的飛躍的重要時期。第二任期要努力實現以下目標：一是建立現代企業制度目標基本實現。公司制股份制改革取得突破性進展，一批企業的母公司實現投資主體多元化，具備條件的企業實現整體上市。二是布局結構調整的目標基本實現。中央企業戶數調整到80到100家。初步形成一批具有自主知識產權和知名品牌、國際競爭力較強的大公司大集團。三是活力和競爭力明顯增強。

4．物權法加強國資保護

2007年3月16日在十屆全國人大五次會議上通過并于10月1日起實施的物權法是市場經濟的基本法典。在法律文本中，公有制經濟、國有資產、國有經濟、國有企業等概念的頻繁出現，彰顯了這部基本大法對國資工作的重視程度和重要意義。物權法明確了國有財產的歸屬：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有?！狈刹⒁幎司唧w的財產種類屬于國有財產，防止因歸屬不明確而造成國有財產流失。物權法還強調“國家所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞”。

此外，物權法明確了造成國資流失的法律責任追究制度。規定：“履行國有財產管理、監督職責的機構及其工作人員，應當依法加強對國有財產的管理、監督，促進國有財產保值增值，防止國有財產損失；濫用職權，玩忽職守，造成國有財產損失的，應當依法承擔法律責任——違反國有財產管理規定，在企業改制、合并分立、關聯交易等過程中，低價轉讓、合謀私分、擅自擔?；蛘咭云渌绞皆斐蓢胸敭a損失的，應當依法承擔法律責任?！?

第二節目前面臨的難點與問題

盡管2007年改革取得了顯著的成績，但國有企業改革也仍然存在一些問題，主要是治理結構、基礎管理以及認識上的偏差等等。

一、治理結構仍須改進

隨著股權分置改革的基本完成，中國公司治理的法規和制度的完善大大推進了中國上市公司向國際公司治理水平看齊。目前主要的問題是魯桐：“中國公司治理史上的2007年”，2007年12月17日。：

1. 權責還不到位

研究發現，股東在公司重大事項表決權和在董事、監事和獨立董事提名權的問題上，中國上市公司100強仍有較大的改進余地。從調查的結果看，仍有42%的上市公司沒有落實股東大會對重大事項的表決權。絕大部分上市公司100強都給股東的董事、監事和獨立董事的提名權設立了更高的門檻，只有21家上市公司符合國際慣例。

在董事會運作方面，上市公司董事會的狀態離積極地、戰略型董事會的要求還有很大距離。董事會的會議次數和出席率都不令人滿意。對于那些不足于提請股東會決議而又不能放權給經理人的事項，在董事會自身缺乏主動作為的情況下，股東提議召開董事會臨時會議權力的行使就變得十分重要?！豆痉ā返?11條的規定是持股10%以上的股東有權提議召開董事會臨時會議。對此，71%的中國百強上市公司在其章程中做出了與《公司法》完全相同的規定，沒有發現哪家企業向前邁進了一步，降低一點對股東提議召開董事會臨時會議所需持股比例的限制。而降低股東通過提議召開董事會臨時會議來參與公司治理的持股比例限制，在股改完成、股票逐步全流通、股權逐步分散化的情況下，變得日益重要。

2. 公司治理水平分化

隨著時間的推移，上市公司治理水平出現了分化的趨勢。在2007年市值最大的100家公司中，綜合治理評分竟然有30分的差距。這一趨勢意味著，我國上市公司的公司治理水平提升逐漸在從一種完全是迫于監管壓力的“強制性制度變遷”過程，轉變為一定程度上源自市場壓力的、企業自主性的“誘導性制度變遷”過程。我們要相應地調整今后改進公司治理的“政策基調”，不必再過分依賴強制性的具體措施和治理機制安排，逐步增加示范性和可選擇性的制度安排。清理有關公司治理的法律和法規中一些僵硬的已經不合時宜的教條和框框，給企業自主性的公司治理改進和創新行為留出更多空間。有關立法和監管機構，也要在其作為“防止、限制和指令”者的同時，擔負起保駕護航的角色。

3. 國有壟斷性企業的治理問題

在分類比較中，公司治理水平差異顯著性最大的是“國有壟斷性行業”企業和其他行業企業。22家屬于軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航和航運等國家要控股的七大行業中的企業，治理水平平均分比這些行業以外的企業低3分。最高分低于其他行業，最低分高于其他行業，也顯示出這些行業內企業同受較強的“國有屬性”控制而表現不會“太壞”，又因為同享較高的“國有壟斷”好處，缺乏市場壓力，而不會積極改進，難于表現“太好”。更有效率地配置國有資本，降低單體企業中的國有股權比重，以及打破以國有身份進行的行政性的行業壟斷，也許不僅僅是進一步提升中國公司治理水平的要求，也是提高整個中國經濟的競爭質量和運行效率的要求。

二、仍須夯實基礎

國有企業特別是中央企業必須提升管理水平，夯實基礎。[ZW（]參見李榮融在國資委會議部署2008年工作的講話，中國國企改革網，2007年12月18日。[ZW）]

1. 部分企業盈利基礎不牢固

部分中央企業集團內部發展不均衡，利潤集中于少數子企業。2007年1至11月份，在累計實現利潤超過5億元的86家企業集團中，有43家盈利額的一半以上來自于所屬的1戶二級子企業；52%的二級子企業實現利潤占整個集團利潤總額的比重不足5%；所屬二級子企業虧損面超過50%的企業集團有16家。部分企業主業盈利能力下降，75家企業主營業務利潤率低于去年同期。中央企業新增利潤中，非經常性收益占31.2%。

2. 部分企業償債風險加大

2007年1至11月份，中央企業資產負債率同比上升的有65家，負債增長高于資產增長的有69家，資產負債率高于75%的有44家；流動比率為104.3%，同比下降的企業有76家；速動比率為78.7%，同比下降的企業有66家。少數企業過分依賴銀行貸款擴大經營規模，短貸長投，加大了財務風險。

3. 部分企業預算管理有待加強。

有的企業預算缺乏科學性，預算目標較為保守，甚至半年完成全年預算目標，難以發揮預算的引導作用。有的企業安排投資、籌資和成本費用預算不合理。18家企業固定資產投資預算70%以上依賴貸款，91家企業成本費用預算增長超過收入增長；86家企業利潤預算下降，但工資預算仍較快增長。有的企業財務風險預算控制意識淡薄，有74家企業預算資產負債率高于去年。

三、認識上的偏差

在存在的問題中，認識上的偏差是更為值得重視的。李躍平、賴海榕、張志躍、劉承禮：“當前中央企業改革與重組過程中應該注意的幾個問題”。

1. 改制是目標還是手段

美日德英法等國家之所以強大，重要的原因之一，就是這些國家擁有一批在全球范圍競爭力強勁的國際型大企業。因此，我們調整國有企業戰略布局，深化企業產權制度改革，則應是圍繞提高中央企業國際競爭力應該開展的工作，是服務于提高中央企業國際競爭力的，它們本身不應該是目標，而是達到目標的手段。同樣，通過改制整體上市等也是手段，但是不能當成追求的目標。因此，要防止跟風現象，防止出現國有企業不論條件、不論目標一窩蜂上市的局面，防止為了上市而上市的情況發生。

2. 做大與做強

目前，要增強國有企業競爭力就要擴大企業規模似乎成為一種流行的見解，但是，這種認識也有似是而非之處。首先，并非所有的大型企業都必然有國際競爭力，許多企業的國際競爭力衰弱正是因為規模太大。例如1990年代末東南亞金融危機爆發后，韓國大企業“大馬不死”的神話破滅了。1990年代后期，歐美一些跨國公司也爭相精簡規模，增強競爭力。前不久，世界最大的制藥企業美國輝瑞公司宣布了涉及萬人的裁員計劃。摩托羅拉公司也宣布，2007年上半年在全球裁員3500人以節省成本4億美元。從2007年起，通用汽車將削減90億美元的結構成本。

其次，目前有競爭力的國際大型企業，其規模之“大”，大在國際布局。比如，諾基亞的總部雖然設在芬蘭，但諾基亞在芬蘭的資產和業務并不大，它在全球有廣泛的布局，這個布局幫助它戰勝了很多其他總部設在國內，且資產和業務比諾基亞要大的手機制造商。沒有國際布局，或者國際布局少、小、薄弱，這樣的企業，即使從資產總量、員工數量、國內市場份額上看規模很大，也很難說有國際競爭力。因此，看規模的大小，還要看國際布局的面向，缺乏國際布局的國內大型企業，其國際競爭力恐怕不如從國內看規模較小但是有較多國際布局的企業。

目前，國有企業常以進入世界500強而自豪，實在進入不了，又創造出一個中國企業500強。實際上，在世界500強里，有16家虧損企業，資產是負資產。全球500強中還有9家所有者權益為負值的企業“榮登”強者之列。而在今天的中國500強里，同樣也有16家企業虧損。因此，企業規模與企業國際競爭力之間決不能劃等號，提升企業的國際競爭力絕非把企業規模做大這么簡單。要十分注意在重組中央大型國有企業過程中，防止不加區別地以合并企業擴大規模來增強企業國際競爭力的做法。

3. 改革的形式與實質

經過幾年的努力，目前中央企業的現代企業制度建設在形式上取得了很大的成績。但是還有許多中央企業的現代企業制度建設沒有取得實質上的進展，現代公司治理結構還沒有建立起來，有效的激勵機制沒有建立起來，產權沒有適當的多元化，也沒有引入戰略投資者；已經初步建立現代企業制度框架的中央企業，有關的制度還很不完善，僅僅處于初始的階段。實際上，機制問題上的隱憂比規模問題上的隱憂更大，在激烈的國際國內競爭面前，首先會是機制落后的企業被市場淘汰，而不是規模較小的企業被淘汰。

4. 政府主導與企業自愿

應該在尊重市場規律的基礎上主導中央企業的改革與重組。如果設定重組的數量指標，往往就會造成在實際執行過程中為完成任務而強制執行的局面。這樣是否有利于中央企業競爭力的提高，似乎大有商榷的余地。國有企業存在級別，官本位現象還時有發生，中央國有企業表現更為明顯。一些管理層擔心自己的企業被國資委邊緣化，就走向了資產重組的歷程，可以很清楚地看到存在“管理層投靠大山”的跡象。這在一定程度上并沒有反映產業結構調整和資源優化配置的出資人利益和企業利益，更確切地說反映了管理層的利益。中央企業的重組在某種程度上成為企業之間管理層談判的砝碼。
應該看到，發達國家的行業向少數企業集中是市場競爭優勝劣汰的結果，并非政府權力指定的后果。事實上，除韓國、日本的龍頭企業在崛起過程中政府的作用較大外，歐洲北美的大多數龍頭企業都是在市場競爭中存活下來并發展壯大的。所以政府在主導中央企業的重組時，應該在尊重市場規律的基礎上進行重組，行政手段應該是輔助性的。另外，發達國家的行業集中局面是長期歷史演變的結果。在一個行業里，穩定的3~5家龍頭企業的形成，少則經歷半個世紀，多則經歷一百多年。我們要在3年的時間里走完其他國家幾十年上百年的道路，是否可能，值得思考；如果強制走完，不但難以達到既定的目標，實現預期的效能，而且是否產生難以預料的負面效果，值得十分謹慎地思考。

另外，關于集團整體上市，也存在著認識上的差異。一種概念是主營業務上市，另一種是集團法人的整體上市?，F在主要還是前者，而真正意義的整體上市應該是后者。袁名富：“資產注入與整體上市：精彩與遺憾并存”，《中國經濟時報》，2007年12月24日。

第三節未來的展望

在對2007年改革評價的基礎上，對今后的改革趨勢特別是對2008年也可以進行某些推測。參見李榮融在國資委會議部署2008年工作的講話，中國國企改革網，2007年12月18。

一、深入推進中央企業改革發展

1．推進中央企業公司制股份制改革

積極引進民營、外資等各種所有制經濟參與中央企業股份制改革。鼓勵支持中央企業在境內外上市，具備條件的實現整體上市；不具備整體上市條件的，逐步把優良主營業務資產注入上市公司。

2. 推進中央企業董事會試點工作

擴大董事會試點戶數和范圍，按照超過半數的要求配備試點企業的外部董事，繼續進行外部董事擔任董事長的探索。建立健全董事會運作的各項規章制度，推進董事會選聘經理人員試點工作，逐步落實董事會選聘、考核、獎懲經理人員的職權。繼續抓好董事培訓，進一步拓寬外部董事來源渠道，創新外部董事選聘機制。

3. 推進中央企業重組調整

進一步落實《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》，積極研究中央企業調整重組和資源整合的方案。采取多種措施，鼓勵和推進中央企業非主業資產剝離重組。加快組織實施中央企業政策性關閉破產，估計2008年6月底以前完成。

2008年國資委將會繼續鼓勵符合條件的中央企業，選擇適當時機，以適當方式，實現集團整體改制上市，同時鼓勵中央企業根據公司內部各主業板塊發展實際，在主營業務突出、板塊歸屬清晰的基礎上，實現以單一板塊或分板塊整體上市。國資委在把握央企并購重組的方向方面，主要考慮的是：并購活動應符合國家產業政策；無論買入還是賣出，并購都應有利于企業做大做強主業；并購有利于企業發揮整體優勢。至于并購形式，今后應以股份制為主，不采取劃撥制，根據不同情況區分為絕對控股、相對控股、參股等。

二、繼續做好國有資產監管各項工作

1．進一步完善國有資產監管法規規章體系

國資委將配合全國人大、國務院法制辦研究起草《國有資產法》，研究起草貫徹實施《公司法》和《物權法》的配套規章，指導中央企業規范行使股權，平等保護物權。研究起草國有資本經營預算、重大資產損失責任追究等規范性文件。

2. 進一步加強業績考核

在保持考核辦法基本穩定的基礎上，細化有關規定，完善考核體系。2007年納入國資委考核的138家企業中，有84家選擇了經濟增加值(EVA)考核指標，部分董事會試點企業也開始采用經濟增加值考核。從第三任期開始，要全面推行經濟增加值考核。

3. 進一步完善企業國有產權管理

積極探索建立混合產權管理的有效模式，監管重點向上市公司國有股份轉移，加強國有控股股東行為管理，確保中央企業所持上市公司股份有序流轉和上市公司重大資產重組行為規范運作。加強境外國有產權管理。積極推動國有產權交易立法工作。充分利用現代信息技術手段實現對產權交易、上市公司國有股份流轉的動態監測。

4. 進一步完善出資人財務監督體系

繼續加強財務預決算管理，做好財務狀況的分析監測和財務風險的評估預警。推動中央企業全面執行《企業會計準則》，及時研究解決新準則執行過程中的問題。強化審計監督，深入開展經濟責任審計，組織實施中央企業所屬重要子企業、境外子企業、特殊業務的財務抽查審計，建立總會計師履職情況評估制度。開展資產損失責任認定和追究工作。選擇部分企業進行試點，探索建立財務信息公開制度?！?

5. 加強和完善監事會當期監督

2007年是監事會實行當期監督的第一年，通過建立制度框架，改進監督工作方法，取得了積極進展。2008年要進一步加強日常監督，及時掌握企業重要經營管理活動情況，提高監督時效。加強對重點監督企業、重要經營管理活動、重大決策及其程序合法、合規性的監督，維護出資人權益。

三、2008年中央企業要做好的主要工作

對于2008年的工作，有關負責人明確提出了以下幾項改革任務：參見李榮融在國資委會議部署2008年工作的講話，中國國企改革網，2007年12月18日。

1．推進機制創新，進一步增強企業活力

加快公司制股份制改革，積極引入戰略投資者，推進產權多元化。已經實現部分資產上市的企業，要通過增資擴股、收購資產等方式，把優良主營業務資產逐步注入上市公司，實現整體上市。董事會試點企業要完善規章制度，規范董事會運作，充分發揮董事會的作用。

2．優化結構，進一步提高資源配置效率

拓展全球視野，樹立大局觀念，從國際產業結構調整和國有經濟布局結構優化的全局，研究企業戰略定位，把握調整重組的方向和步驟。圍繞做強做大主業、增強核心競爭力，積極開展強強聯合、上下游整合等多種形式的并購重組。有政策性破產任務的企業，要層層建立破產工作責任制，與地方政府建立推進破產工作、維護企業穩定的聯合工作機制，切實維護職工合法權益。

3. 強化管理，進一步提高集團控制力

切實管好人、管好賬本，創新集團管理模式。加強戰略管理，科學制定和適時調整企業發展規劃。建立健全內控體系，切實把好對外擔保、應收賬款、債務等風險管理關口。強化對子公司重大事項的管控，加強對二、三級企業和項目單位的監督檢查，確保集團公司的管理理念、管理方法得到貫徹落實。

4. 穩妥啟動中央企業國有資本經營預算工作的問題

《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》和《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》均已下發，中央企業向國資委申報國有資本收益，由國資委審核，財政部復核，國資委向中央企業下達收益上交通知。國有資本收益主要用于國有企業的資本性支出、國有經濟結構調整、彌補改革成本、解決歷史遺留問題。2008年的預算編制要考慮國有資本經營預算收支因素。

5. 對國有資產分類管理的突破

本來，所謂的“國有資產”又狹義與廣義之分，狹義的只是指國有資本，廣義的則包括各種形態的資產。因此，現在的國資委只是管理著部分國有資本。2008年，國有資產管理將繼續向廣義的概念擴展。特別是上海市把國有資產分成四類，并有針對性地提出了管理辦法：(丁波：“上海國資在流動中求突破”，《解放日報》，2008年1月6日。）

第一類是以經濟利益為導向的一般競爭經營性國有資產，對國資不具有優勢的領域，將加快退出，一些中小國有企業將采取出售、轉讓、嫁接等方式鼓勵社會資本介入。

第二類是以競爭優勢為導向的戰略經營性國有資產，特別是支柱產業的國有資產，在確保絕對或相對控股的基礎上，盡快明確主業。

第三類是不以盈利為導向的非經營性國有資產，如文教科研、衛生體育等領域的國有資產，一方面保證其正常功能發揮，另一方面通過市場化方式剝離其經營資本，鼓勵社會資本參與投資。

第四類是以社會公益為導向的政策經營性資產，如水、電、煤、氣、路橋、管網、公交等領域的政府投資企業，將采取產權多元化予以保留。

實際上，隨著中國人保、遼寧出版傳媒的上市，資本市場的道路越走越寬廣。京滬高速鐵路股份公司實現了中央與地方、鐵路與保險、甚至于社?；鸬幕旌?，這又開拓了更廣泛的領域。(于祥明、索佩敏：“京滬高鐵公司創立平安攜160億險資入股”，《上海證券報》，2007年12月28日。)既然物權法已經明確規定：國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益，那么，這種“分別代表”模式已經掃除了中央與地方企業合資的政策法律障礙。

綜上所述，2008年企業改革的繼續突破可能方面在于：

第一，企業化、公司化、公眾（上市）化的領域繼續擴大；

第二，通過股權交易的方式進行規范化企業重組的趨勢更加明顯；

第三，中央與地方企業合資更加順暢。

參考文獻

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