周其仁：中國公立機構改革經驗

中國公立機構的改革，如果有什么經驗的話，主要就是一點，就是在改革中突破了原來的全盤公有化。在過去很長時間，全盤公有化本身成了至高無上的目標，至于全盤公有化是否適合發展的需要，公有化究竟采用何種具體形式，反而沒有評價的尺度和檢驗的辦法，也不能根據實際情況的變動而變革。改革開放以來，中國最重要的進展，就是在公立機構改革上突破了這一點。

怎樣做到的呢？是兩個層次的開放。
第一個層面是思想要開放，不能用僵化的教條捆住自己的手腳。無論衣食住行、通訊、教育醫療或者更廣泛、更多層次的文化要求，都是人類基本的要求。為了不斷滿足人民群眾日益增長的經濟和文化要求，才需要選擇合適的組織。我們應該從實際出發找尋合適的滿足需要的發展道路，而不能把其他國家在某一個時期、某一個階段適用的東西，變成一個僵化的教條強加給我們自己。

要感謝過去全盤公有化令人失望的后果。譬如醫療服務，到“文化大革命”時全盤公醫化就達到了頂峰，政府把所有醫院變成公立機構，把所有醫護人員作為國家醫療服務人員“包”下來，統辦醫療服務。效果好不好呢？不好。

其他領域也有類似的現象。公有化程度越來越高，形式越來越單一，但社會的經濟發展并沒有如期望的那樣好。供應短缺成為常態，甚至不能滿足老百姓最基本的衣食住行要求。這就是中國改革的由來。既然全盤公有化沒有解決問題，那就不妨試試別的模式，反正只要已有模式不能令人滿意，就可以改，也應該改。這是思想的開放。

開放的第二個層面，就是允許引進多樣化的組織形式，只要不違背整個社會主義的基本政治框架，很多經濟文化活動的組織形式可以開放。

中國公立機構的改革不是關起門完成的，而是釋放出一個多元的、公有和非公有機構并存的環境，然后推進公立機構的改革。反正任務和功能都是一樣的，無非就是用有限資源提供更多更好的產品與服務?，F在的中國差不多人手一部手機，這就是改革的結果。過去那種郵政局獨家壟斷電信服務的方式，難道就是公有制唯一的存在形式嗎？現在改了，改成若干家國家控股公司彼此競爭的模式，不是明顯改善了公立機構的服務效能嗎？

當然，國有公立機構的改革極不平衡。原因很多，其中一個關鍵就是怎樣處理好政府和公立機構之間的關系。過去的全盤公有化，其實就是全盤的行政直接控制，似乎不是官辦、不是官營，就不算公立。

從組織特性看，政府到底特殊在什么地方？特殊在唯有政府擁有合法的強制力。哪一種社會都需要擁有合法強制力的政府，否則就不會有基本的社會秩序，但是政府的強制力也不能過度利用，尤其不能濫用。過去的全盤公有化的一個教訓，就是在很多領域過度運用了政府之力，結果一方面在無需強制力的地方不恰當地用了強制力，許多社會服務做得很差，而因為有獨家的強制力護身，即使很差的服務也得不到及時改進。另一方面，在真正需要政府發揮獨特優勢的地方，政府卻沒有足夠的力量提供非其莫屬的服務。

經驗上看，哪個領域政府不直接管價格，那個領域供給滿足需求的程度就高一些。政府直接管制價格的，通常供求問題就比較大。為什么呢？因為價格是在供求各方自愿交易的基礎上形成的，是非常重要的資源配置的信號。價格高，消費者當然不高興，但價格高了既可以調節需求，也可以刺激供應。給一點時間，供求關系就可能平穩。

如果價格高了政府就出手直接管價格，那就有另外的效果。因為供給被壓住了，因為沒有積極性。更多的情況是人為壓價會引起供給的減少。譬如管制包子的市場售價，結果包子售價看似不變，但包子餡變小了，倒霉的還是消費者。再強制管，他連包子餡變小的包子也不供應，干脆退出，對社會又有什么好處呢？

包子餡的變化還比較容易監管，遇到商品和服務的質量難以考核的，質量變化難以檢測的，就可能有大麻煩。牛奶里的蛋白質含量不容易查，政府在高通脹時期壓制牛奶漲價，可是生產牛奶的成本還在漲，怎么辦？有人就有動力尋找替代。加上道德失守等因素，把難以檢測的物質兌入牛奶，后果就極其嚴重，甚至把一個非常好的產業也打得人仰馬翻。

教育、醫療都是高度依賴品質的服務，而教育和醫療服務的品質非常難以檢測。所以，在這兩個領域里用強力管制物價，麻煩會非常大。把物價管住的最大代價，是無法充分動員服務的供給，當期的缺少積極性，潛在資源不樂意轉進來，不能動員資源，將來服務的量不行，質更不行，那還拿什么去滿足人們越來越高的需要呢？

政府的合法強制力要為什么服務呢？要為確立基本的社會秩序服務，誰也不能侵犯其他人的合法權利，這件事要用合法強制力來保障。這里面的內容很多，譬如傳染病，我不治，可能害了很多人，所以公共防疫一定是政府的直接責任，非接受救治不可，患者沒有錢，政府用稅收資源付，這不是管得太多，而是非管不可。普通的醫療服務就不一定要政府直接去辦了，但任何人以任何形式辦醫療，都要確保醫療服務和藥物的安全，誰搞假醫假藥都不行，因為侵犯他人生命財產，這個環節不能放任。

談到公立醫院的改革，現在還沒有多少經驗。要允許探索、鼓勵實踐。同時，應該也有必要參考其他領域公立機構改革的經驗。醫院當然不同于鋼鐵廠、汽車制造商和皮鞋店，有其特殊性，但作為體制和組織的改革，與其他領域公立機構的改革也有某種共性。片面強調行業的技術特殊性，容易自縛手腳，最后反而妨礙行業的健康發展。中國改革開放就是實踐探索的過程，也是經驗的積累過程。要充分動員有限的資源，滿足中國人民日益增長的文化和經濟各方面的要求，非有探索和實踐的勇氣不可。多少其他領域這難那難的局面，不是改觀了嗎？堅持改革，堅持從實際出發的探索，公立醫院的改革就大有希望。

（本文根據北京大學中國經濟研究中心周其仁教授在中歐國際工商學院第六屆中國健康產業高峰論壇上的講話整理而成，經本人修訂。趙奕整理）

（文章來源：10年6月22日    《第一財經日報》）

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