鄧聿文：行政許可的價值在哪里？

國務院最近又決定取消和下放184項行政審批項目。自2001年以來，國務院共分四批取消、調整的行政審批達到1992項;地方各級政府共取消、調整的行政審批則達到77692項。

2004年，中國通過了《行政許可法》，包括企業在內的經濟組織和個人原本對這一法律寄以厚望，希望它能夠遏制和規范混亂的審批局面，但看來事與愿違。這從以下兩方面可見一斑。一是近年來曝出的腐敗窩案多與審批有關。像最近的郭京毅案就是一個典型?！缎姓S可法》最重要的功能就是減少乃至杜絕審批中的腐敗，如果腐敗杜絕不了，或者有加大趨勢，即使取消再多的行政許可項目，法律的作用也是要打折扣的。二就是上述已經取消和調整的審批有接近8萬項之多，據悉國務院正在醞釀取消與調整第五批行政許可項目。那留下來的審批又會有多少?這是否說明這些年來政府設置的行政許可項目太多、太泛濫了?

確實，政府行政體制的弊端已到了非改不可的程度。但問題是，如何改?這就需要我們深入剖析政府部門和官員喜歡大搞行政審批的原因。我認為，原因出在以下幾方面：一是政府部門在市場化日益推進的過程中，一些職能日漸交給市場去處理了，但這些職能部門卻依然存在，于是它要生存，便必然要想方設法借規范管理之名巧立名目，為本部門甚至個人謀取利益。這時候，行政審批的權利價值就體現出來了。根據專家的研究，行政許可證的權利價值相當于同該權利有關的年收入的15%至20%，不可謂不厚。

二與我們沒有確立一個嚴格的政府邊界有關。在審批者那里，沒有一個明確的政府邊界意識，政府該在哪里活動，起什么作用，他們并不清楚，或者雖然清楚，但借著實際存在的政府功能的混亂，利用手中掌握的審批之權，把本來無須審批的事項也設卡審批，或把本來5000萬元才審批的事項降到1000萬元審批，如此等等。因此，這給我們提出了一個如何處理政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系問題。

市場、企業和政府，是人類在漫長的發展過程中，自然形成的三種制度安排。作為規范人們交易行為的形式，它們有著各自的適用范圍，也即邊界，超越自己的邊界侵入他人的領域，就會損害經濟活動的效率。各類組織和行為主體特別是政府之所以要確立邊界，是因為這樣有利于政府和其他行為主體間的良性互動。后者在其邊界之內的活動具有自主、自治權，有利于專業性行為模式的產生，最終可以形成一種自然的秩序。

目前的問題是，在現行制度安排下，政府與企業及其他組織之間，顯然沒有這樣一個清晰的邊界。因此，掌握著社會公權力的政府及其官員，就可以經常借之越界與后者爭利。最后，必造成泛行政化的后果。這是歷次政府機構改革都不成功的主因。除此外，沒有邊界或邊界不清，還會造成以下后果：一是凡有利可圖的領域，政府都會以發展經濟為由進入;凡無利可圖或要政府承擔很大公共責任的領域，政府則會以市場經濟的話語加以退出，從而使得政府的經濟功能畸形強大，而公共職能很弱。二是導致政府執法功能弱化，因為人們看待執法不是依照法律本身的權威而是依照執法單位的級別。比如，一些位階低的行政法規因執法單位很強，它的執法就有力量;而一些位價高的由人大頒布的法律，則可能因執法單位級別不高，在同級別或更高級別的執法對象面前，法律的懲罰作用體現不出來。三是依據權力大小導致無窮無盡、大大小小的行政壟斷。

總之，政府權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化，是我們生活中普遍存在的現象。取消行政審批，消減政府權力，看起來是好事，但如果只是取消行政審批，而不規定政府作用的適用邊界，握有審批權的政府官員沒有明確的邊界意識，那么，要真正轉變政府職能，建設服務型政府，預防腐敗，是很難的。而政府邊界的確立其實也就是有限政府的形成。

(文章來源：10年6月19日   《中國經營報》)

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