2009-03-17

張德勇

張德勇：地方債將加大地區間貧富差距

主持人：各位網友下午好，值此全國兩會召開之際，人民政協報、人民政協網、新京報攜手主持人，特別邀請中國社科院財貿所副研究員張德勇老師和獨立學者、九鼎公共事務研究所研究員秋風老師做客主持人，就地方債等問題與主持人友進行交流，我是今天的主持人賈浩森。

中國社科院財貿所副研究員張德勇

獨立學者、九鼎公共事務研究所研究員秋風

此次2000億地方債不是完整意義上的“地方債”

主持人：兩位老師現在正值兩會期間，這次兩會溫總理在政府報告中提到上周兩會上溫家寶總理在政府報告中，提出中央代地方政府發行2000億的國債，是不是我們之前所說的'地方債'？為什么要中央代為發呢？

張德勇：我覺得從大的背景來是刺激經濟增長，為了拉動內需，所以說發了。我們財政赤字預計是9500億，其中有2000億是中央代地方發的。中央代地方發主要是法律問題，因為根據我們國家預算法的規定，地方財政要收支平衡不能有赤字，但是還有一條除法律和國務院其他規定外地方政府不得發行地方債券。也就是說從法律上說，我們法律禁止地方政府發行地方債券。但是在現在的金融危機情況下，中央政府繞開法律變動一下代地方政府發，我覺得從法律名以上是中央政府發的債，實際上是中央政府替地方政府發的。實際上98年我們也發了一些長期國債，其中有一些國債轉貸資金也是中央政府發的部分轉給地方，現在更加明確是中央代地方發。

主持人：為什么不采用中央幫著發然后撥給地方政府，而是采取發地方債呢？

秋風：其實我們這次發的債很難說是完整意義上的地方債?，F在我們能看到的非常清楚，它的發債主體其實是中央政府的財政部而不是地方政府，雖然說是代發，但是一個代這里面就多了一層關系，就把債務的主體和債權人分割開了。再者我自己不認為它是嚴格意義上的地方債，為什么采取代發這種形勢？一個是剛才張博士講的法律不允許地方有赤字財政，再我看來也有一個政體上面的問題，中國的地方政府不是一個獨立的政府，不是具有獨立法律地位的政府。

秋風：中國是一個單一制的政府，地方政府的所有權利是中央政府授予的，所以地方政府是中央政府的執行機構，所以它沒有自己獨立的法律地位。所以使得我們現在的財政制度出現很大的困擾，地方政府雖然有借債的需要，但是它沒有法律上的資格來自己獨立的借債。要么就像98年采取轉貸的方式，要么就是現在這種代發的方式，事實上地方政府沒有發債的主體資格，這是我的理解。

主持人：有專家說中央政府代地方政府發債是有利于節約成本？張老師您認為呢？

張德勇：可能是一個方面。我個人更傾向于是一個法律問題，再就是中央政府對地方政府不太放心，債如果讓地方政府來發的話，中國各個省市政府自治區怎么調節，如果都作為發債主體操作起來一個是時間比較長，而且管理起來也比較混亂。還不如從中央政府角度先替地方政府發然后再分，然后再根據你的償還能力公益項目配套的情況分。地方政府自己發肯定會出現混亂，因為以前沒有出現過地方政府自己發行債券的情況所以是作為一個過渡。

地方債不能和地方債券劃等號

主持人：我注意地方債是去年4萬億提出來之后逐漸出現的，以前為什么沒有把地方政府發地方債提出來，以前地方政府的財務支出是由什么組成的，有沒有發地方債的需求？

張德勇：地方債的需求我認為是始終存在的，尤其是96年稅改之后出現的財力逐漸集中的趨勢?，F在很多人都說中央富地方窮，其實我們回顧98年亞洲金融危機，地方政府為了刺激經濟增長也發了一些變相的，主要是規避預算法，然后設立一個窗口公司或者是投資公司變相的到銀行貸款，通過某種安排借了很多債。

當時我認為管理是比較混亂的，引起了很大的關注，因為借貸有時候是各部門自己去借，最后地方政府都不知道當地借了多少債，特別的混亂。地方債以前就是存在的只不過是形式不一樣，我認為地方債券屬于地方債，但是地方債并不和地方債券劃等號。地方債很早就存在了。

主持人：原來地方政府的支出也有財政性支出和貸款，這些和地方債有什么區別？

秋風：以前的政策性貸款還有財政轉移、轉移支付還是有所區別的，但是并不是我們所想象的債券區別那么大。它不是一個嚴格意義上的地方債券，是中央政府發的債券分配給地方政府，從法律上來講責任主體是中央政府不是地方政府。如果我是一個買債券的人，我最后會要求中央政府償還這筆債券。如果這樣理解的話，它和其他的地方政府給中央政府的轉移有多大的差異，我覺得沒有特別大。在我看來這也是這次地方債發行制度設計上的一個失敗地方，就是沒有推進財政制度向著更合理的向演變。

主持人：要沒有地方債，那地方債這一塊的資金也是要通過各種渠道，比如說政策性貸款、國家撥款、自籌等等?，F在發地方債了，有人說是4萬億直接關聯的投資，您覺得和4萬億投資計劃有什么關系嗎？

秋風：是直接相關的，也講了這2000億主要是中央政府配套的投資資金，地方政府不能用于其他的地方。簡單說這是一個短期應急的措施，而沒有制度變遷的含義。

各地方政府“很差錢”是一個常態

主持人：在今年的2000億地方債分配額度還沒有正式下發前，據說這塊2000億的地方債大蛋糕早已被各省盯上。各省都希望分到一塊，可以說“僧多粥少”，地方政府對于地方債的熱衷，說明了什么？他們真的“很差錢”嗎？

張德勇：地方政府從我們這幾年調研來看，無論是經濟發達地區還是經濟欠發達地區，在經濟上都有趕超的沖動，比如說發達地區向國外的發達地區看齊，國內的欠發達地區向國內的發達地區看齊，總想讓自己的經濟發展速度更快一些。按照這個道理來講的話，即使是發達的地方，他雖然財力比較多，但是按照當地的意愿和想法他為了發展速度更快一些還是需要錢，欠發達地區也是如此，為了趕超發達地區他也需要錢。我認為需要錢是一個常態性，無論他的財力如何。

主持人：現在的情況剛才張老師也說了都差錢，但是您剛才也說了地方債發的規定是要配合4萬億，這個情況是不是有什么辦法去避免？是中央政府應該加強監管，還是在審批制度上給一些條件什么的？

秋風：我覺得這個制度一開始設計上就有很多不合理的地方，所以我們現在看到僧多粥少的現象，就是由不合理制度設計所引發的問題。簡單的說你現在是由中央政府來發行債券然后向地方政府來分配，這種制度會引發強烈的機會主義傾向?？赡芎芏嗟胤秸畯膩頉]想過要還這筆錢，反正中央政府要買單，像98年的轉貸就有相當一部分省市沒有還錢，中央政府沒有辦法因為是你出面發的債券你就必須先把錢還了。

我相信這次很多省市也抱著同樣的心態，就是盡可能的多要，假設你要讓地方政府自己來發行，他自己作為責任人就需要對債權人承擔全部的責任，可能就會謹慎得多?？赡墁F在地方政府向中央政府要110億，而如果自己發的話可能一下子先發25億，然后再發25億，而不會一下子獅子大張口。其實我們很多財政分配的制度都是集中分配制度，就是你要分配額，這個配額坦率說我覺得里面有大量的尋租空間，而且會誘發很明顯的機會主義傾向。所以我覺得這不是一個很好的推進地方債制度的一個路徑。

主持人：現在有人說地方債應該往窮地方傾斜，而廣東省說應該向我們傾斜，兩位老師覺得現在這2000億地方債應該向哪傾斜

張德勇：現在各地方都爭前恐後的要地方債。第一是中央政府在地方的公益工程配套工程，比如說中央在地方投一個大項目要地方配套一些資金，地方政府可能拿不出錢來中央政府以發債的形式給他。還有一個是地方政府的發債需求，還有一個是地方政府的償債能力。償債能力可能經濟發達的地區比較好一點，因為他的財力成長性比較好。

我們也不能說在經濟危機情況下中央對地方的支持就只是發債這個途徑，其實我們還有中央對地方的轉移支付，而在轉移支付的過程中，相對而言欠發達地區要比經濟發達地區更有優勢。我們知道轉移支付是無償的，不需要償還的。從轉移支付和地方債券比較來看，恐怕轉移支付的資金成本更低。

地方債如偏向富省將加大地區間貧富差距

主持人：您的意思是這2000億國債應該往富省去，而那些窮省要用轉移支付？

張德勇：也不能這么說。一個是看中央公益項目地方配套情況，第二個是地方公益項目資金需求，第三個是看償還能力，是綜合考慮的。如果你在發達地區安排項目的話他又缺錢的話，轉移支付又滿足不了，可以通過地方債考慮一下。

秋風：現在已經公布出來了各個省份獲得的額度，基本上是越是發達的地區得到的越多，越是不發達地區得到的越少。當然財政部有自己的看法，據說有一個公式，這個公式是跟它的償債能力掛鉤的。但是我覺得這個可能不完全合理，實際上我們是給定，因為現在的制度就是這樣的，給定這個債實際上是由中央政府來借的，再加上地方政府普遍都具有機會主義的傾向。

如果以這兩個事實為前提的話，中央政府分配這個債券的時候，應該更多考慮到經濟增長自身的需要，甚至應該作為財政的一種類似于轉移支付措施的話，應該注意平衡地方發展的需要。我認為這筆債券不能像發達地區傾斜，也未必一定要向不發達地區傾斜，可以相對平衡的來分這筆錢。這里面財政部還有一個考慮，他考慮這筆債券是要跟中央政府1.18萬億投資掛鉤的，這個我的懷疑就更大了。

秋風：照這樣看來我們這1.18億將繼續擴大地區間的差異，我們從債券的分配來推測，越是發達的地區得到的越多，越是貧困的地方得到的越少，這完全違背財政的基本原則，財政應該是平衡地區之間的差異，而不是擴大地區之間的差異。我現在懷疑我們投資三四年下來，刺激性的擴張政策實施三四年下來之后中國的地區差異將比現在更嚴重，在我看來這樣的財政刺激計劃它的振蕩性是值得質疑的。

主持人：這2000億國債如果發下去了地方政府就，中央可以省2000億，再把省下的2000億通過轉移支付給窮??？

秋風：這個很困難，因為中國的轉移支付缺乏公開程序來進行分配，所以這里面同樣有很嚴重的尋租和機會主義的空間。剛才張博士講了轉移支付可能向窮省的比例會高一旦，我沒有做過實證的研究，可能這種傾向不是很明顯，因為有時候跟地方政府尋求資金的能力有關系，而未必是跟每個地方實際的發達程度直接相關，更多的是看你有沒有本事從發改委那弄到項目，弄到花錢這才是決定性的因素。

主持人：現在像中國是大鍋飯，每個省都會按比例分配額度，而不是集中拳頭主要去經濟建設或者是投資，會不會出現這種大鍋飯現象？

張德勇：現在我感覺不會出現，因為各地方的發展是有差異的，中央的投資也是向民生傾斜，項目是公益性的、基礎設施項目，這些項目都是建設周期長、見效慢，但是社會效益比較好。在項目選擇上不可能像以前撒胡椒面似的都鋪開，我想項目落在哪個地方資金配套情況是根據這個來的。因為你如果是全面出擊的話還不如重點突破呢，從發展經濟的角度來考慮我覺得搞一個項目比搞一些小項目好多了。

單純依靠中央監督地方債使用難度很大

主持人：從國家和財政部的角度我們應該如何限制地方政府地方債的使用？

秋風：財政部和國務院這次發行的債券是有嚴格的要求，也提出要嚴格的監管，監督這些資金使用的方向，當然方向就是配套這1.18萬億，當然這筆花錢也沒有太多，也許可以合乎財政部的要求。但是這里面也存在一些可能出現問題的地方，事實上財政部包括國家發改委對中央的投資、中央財政資金的使用從來就不能進行有效的監管。坦率的說一個財政部不可能盯住30多個財政廳，這種監督是很困難的，一個自上而下的監督體系經常會失靈，所以審計署每年經常會審計出轉移支付項目被挪用，我想這次債券下去同樣會出現這樣的問題。

這就給我們提出一個問題，究竟我們相信自上而下的行政監督，還是相信地方人大對地方政府的監督。這就提出一個地方債的問題，是由中央代發更好，還是由地方政府作為一個發行主體發行更好？我想法律不是主要的問題，最主要的是我們思路轉變的問題。我們從治理國家的角度來說，我們相信中央政府一個人可以盯住30個人，還是地方政府有幾百人盯住一個人，這就是不同的模式。

主持人：中央政府在機構設置上對這2000億地方債作出了哪些相應的監管？

張德勇：國務院這次發地方債除了要監管地方債使用的情況以外，還要讓地方把地方債使用的資金列入地方預算，要報請當地的人代會審查批準監督使用，我想這可以在一定程度上杜絕暗箱操作、浪費的情況。因為我們有了立法的監督，就是當地的立法機構，從上面說我們將來有審計署的審計，還有國務院的檢查。我覺得中央和地方兩方面是建立了一個如何督促地方債使用的框架，就是未雨綢繆，在還沒有使用之前先把如何監督使用的框架搭起來了，具體操作是另外一個方面，最起碼先有框架了

主持人：中國始終是上有政策下有對策。這2000億地方債是根據4萬億的配套，目前也有報導說國家高達4萬億的經濟刺激計劃目前已被地方政府'膨脹'至18萬億，地方政府會采取什么措施把這些錢籌到？

張德勇：地方政府的18萬億是自己報出來的，我們也不排除爭項目、爭投資的可能。從地方政府來說就是先把項目報上去能批就批，有些就是為爭投資而設的項目，你批了我就賺了。所以這18萬億從中央政府的角度不可能都承認，恐怕還要有所取舍，我認為中央政府認可的投資不會高于這18萬億的

主持人：您覺得這18萬億會不會和中央政府的投資建設有重復建設？

秋風：理論上講不會。其實中央政府就1.18萬億包括這2000億，因為大部分的項目最后都需要中央政府來批準，因為都涉及到中央的資金或者你項目投資額達到某個額度的話，或者是合資什么的都需要國家發改委等部門來批準。理論上是不會，但是我相信會有嚴重的這種現象存在，因為政府投資歷來如此。

因為由一個部門集中的來審批，我們以為可能會控制重復投資建設或者是提高資金的使用效率了，就像以前我們對于計劃經濟的迷信一樣，事實上總是會導致更大的重復投資、資金的浪費。行政管理最基本的一個原理，就是你沒有辦法在現場監督它，事實上最后監督者會被被監督者操縱，我們這幾十年來都是這種情況。

主持人：現在有媒體和專家建議要針對這4萬億設立專門的機構，要有專門的審計，您覺得這個有限制作用嗎？

秋風：很難有限制的作用，因為這1.18萬億大多是屬于年度正常預算支出，并不是在預算之外單獨拿出1.18萬億，中央政府也沒有這筆錢，所以說單獨成立確實比較難。其實我自己也曾經提出一個想法，就是對這4萬億或者是整體的經濟刺激計劃，可能會有一個跨年的刺激計劃，現在財政部門也提出嘗試跨年度預算之類的，我想這個可以作為一個開端，就是跨年度的預算可以更合理的配置資金，而且跨年度的預算會給市場更大的信心

秋風：更確切的預期。其實我們現在都不知道今年的是什么項目，這其實就是灰箱操作，我們更不知道2010年這幾千億怎么花，所以市場也沒有一個確定的預期。我想我們即使不成立單獨的機構，比如說這次人大要通過一個單獨的跨年度預算也許會好一些，但是現在說這個已經晚了。

地方債為老百姓提供了一個新的投資品種

主持人：咱們回到地方債更專業一點的問題，地方債跟國債賣給誰？

張德勇：地方債我個人感覺可以賣給社會，特別是我們現在儲蓄率比較高、股市比較低迷、利率比較低。一般來說政府發債利率比同期銀行利率高一點，這不失為一種新的投資手段，你投資股市套了，投資銀行利率比較低，買國債風險幾乎是沒有的，而且收益也比銀行同期收益高一些。我們經?？吹桨l國債老頭、老太太很早就去排隊，所以我覺得發的國債在銷量上應該不成問題。

主持人：媒體也在說利率會高于國債，這個會高出多少？

秋風：這個本身它不會單獨出售，就跟中央政府債券一起出售，所以它的利率我看到的報道是不會有區別。

主持人：老百姓買的時候可能不知道是地方債。

秋風：有可能。這個債券不會寫上是四川省債券還是財政部債券

地方政府的地方債償還能力有保障

主持人：現在有一個比較有意思的問題，現在地方債剛拋出來這個概念的時候，有一部分人是贊同的，越專業的專家越表示反對，就是懷疑地方債償付能力的風險，您覺得現在這個風險有沒有存在？

張德勇：這2000億地方債券中央來發也是考慮到償還標準，因為發的額度是要跟地方償還能力掛鉤的。我個人認為地方政府償還是沒有問題的，因為現在財政體制中央對地方有轉移支付，如果說你到期說還不上了、拖欠了，中央政府可以直接把下撥給你的轉移支付給扣了。中央政府代地方政府發債券也是考慮到了現在財權是集中在中央政府的，所以我感覺是沒有問題的。如果讓地方政府來發地方債的話，償還能力要很謹慎了。

秋風：我覺得應該是沒有問題，它有能力但是它不一定會償還，它很可能最后賴債讓財政部去還這個錢，你要扣轉移支付也不行，我就鬧，最后轉移支付給我了這錢你也還了，這種情況我相信幾年之后肯定會出現。其實任何債券都有風險，僅僅是看我們如何分配這個風險，讓購買人認真評估這個風險然后回避這個風險。

現在地方債的發行做不到這一點，沒有辦法誘導債券的購買人仔細評估這個風險，然后回避這個風險，他就想這是中央政府發的債，最后大不了中央政府要替我還，因為他不知道買的是四川省的債券還是北京的債券，所以這個是沒有辦法評估的。我覺得這確實有一個很明確的觀點，就是這不是明確意義上的地方債。

主持人：剛才兩位老師也說了雖然現在這個叫地方債，但是從各個方面來改依舊是國債，為什么要推出地方債這個概念讓大家去討論，覺得這是一個新生事物？

秋風：我覺得還是中央政府有一個經濟刺激計劃，他不愿意自己全部承擔成本，讓地方政府承擔一部分，就是我替你借錢最后你還，2000億相對于1.18萬億來說也是一筆不小的數目，所以這是可以減輕中央政府負擔的，這可能是中央政府代地方政府法的原因。當然中央政府也考慮到地方政府跟年可能會遇到非常嚴重的財政危機，因為地方政府在現在這套政績的激勵機制下，他們自己要拼命的上各種各樣的項目，現在中央又下來一些項目，地方更愿意就弄自己的項目，所以中央政府就給他拋了一根骨頭，說你支持我的項目我就配套給你債券，這可能是整個經濟刺激計劃下面的權宜之計。

地方政府負債并不是一個可怕的事情

主持人：您剛才提到了今年地方政府的財政狀況將很不好，我找到一些數據，國務院發展研究中心統計的地方債務問題，到目前為止我國地方政府債務規模至少在1萬億元以上。在現行法律不允許地方借債的情況，地方政府卻在事實上變相借了很多債務。而各地方財政由于其財力大小的不同，導致其償債能力也不盡相同，作為這種狀況的是什么原因？

張德勇：比如說地方政府設立一個投資公司到金融機構去借款，金融機構憑什么借給你錢？你必須要有擔保。據我了解以前的地方政府也給出書面的擔保，但是我們國家擔保法規定政府機構不得做擔保，當然對外債是除外的?，F在有的地方政府還變成了一個承諾，就是出一個承諾函，也就是說是一個隱形的擔保，就是這個公司出問題的話我承諾會替他還的。當然他對這個投資公司也給一些利益轉讓，比如說沿街房地產開發給這個投資公司，這樣就形成一些地方債務，實際上這是或于負債，實際上并不能構成債務，當投資公司不能償還銀行債務的時候就會成為地方政府的債務。

主持人：就是地方政府成立一個投資公司借錢讓政府去用？

張德勇：其實還是企業借、企業用、企業還，但是企業背后有一個政府的影子。

秋風：比如說一個高速公路公司要建高速公路，因為是基礎建設政府沒有這筆錢，就成立一個高速公路開發公司，然后向商業銀行政策性銀行一下貸2000億，政府給它承諾。最重要的承諾可能是給你20年的高速公路收費權，所以現在很多高速公路取消收費是做不到的，因為銀行不答應。所以這里面有很多混淆的地方，就是政府的權力和商業的經營之間混雜在一起，所以它不是純粹的政府債務，也不是純粹的商業債務，是兩個東西雜交的品種。

主持人：國研中心的1萬億數據聽起來挺可怕的，大家會擔憂那2000億的償還能力？

張德勇：有人認為可能是幾萬億，我感覺中央政府現在也不了解到底有多少地方債，因為地方政府對這個數據是很謹慎的，一般不會向外公布的。我們說是這么多的債務，但是大部分可能是或于負債不一定演變成地方政府的債務。

秋風：我覺得其實我們可能要澄清一個觀念，其實地方政府負債并不是一個可怕的事情，因為歷史上歐洲、美國每一個政府都負債。問題關鍵在于你債務的設計必須要讓債權人清楚的意識到風險所在，然后他能夠推動政府去避免風險爆發，就是說給政府施加一些壓力讓你謹慎的使用這些資金，更高效的使用這些資金，然后償還這些債務，或者是建立更高效的金融系統。實際上這樣的體系會使政府治理向良性發展，我們現在是法律上不讓借債，他就想了很多亂七八糟的招數，事實上承擔了很多風險。但是債權人又沒有辦法直接向政府施加壓力，所以會導致這個比我們允許政府直接發債更大。所以我們商業性的貸款就是商業性的貸款，政府債券就是政府債券，這樣更有利于中國的債券市場的發育。

此次地方債是低地方財政體制改革的一次試水

主持人：這2000億的地方債是帶有國債的形式，以后的地方債到底是政策性的還是商業性的，未來應該偏于哪方面去走？

張德勇：這個要看經濟形勢的發展，如果金融危機還在持續我們國家只能實行赤字財政。我看09年的預算草案，第一次地方政府的預算可以出現赤字，所以就發這2000億地方債券。將來如果內需還需要刺激的話，經濟還需要拉動的話，金融危機的影響還存在的話，我想還會繼續發下去。

秋風：其實我們下一步應該把地方政府的債務公開化，然后把它分類。比如說一個高速公路投資公司，就把它變成一個國有控股的公司，完全把它轉化成商業貸款，然后以某種收益作為擔保。比如說我們現在發的地方債券，我們今年是代發明年可不可以讓地方政府自己發行，然后以某種稅收作為擔保，我覺得這樣劃清楚更有利與不同的債券按照不同的路徑去發展?，F在有很多人可能擔心地方政府發債會亂發，隨便要錢，其實也不會，我們中央政府現在年年都發債，但是中央政府不是獅子大開口亂要份額。

秋風：就是如果你把責任明確了，他自己就會考慮未來的風險。當然我們還要靠人大強化對預算的控制，因為一個地方政府的行政首長可能在這個地方待兩年就走了，他的行為可能短期化，這個時候如果由地方人大控制預算可能會更審慎的處理這個問題。所以從根本上還是要讓政府學會作為一個獨立的財政主體管理他自己的花錢，花他的錢。

主持人：剛才也談到地方債是一個臨時的措施，您剛才也說了明年可能還會發地方債，那這個地方債有沒有可能成為未來的地方財政穩定的發債，或者說能成為一種穩定的政策？

張德勇：我感覺這次發地方債券從我們財政體制上來說是一種試水，不排除將來由地方政府來發地方債券，因為我們還有一個很大的法律障礙就是預算法，預算法的規定我們是繞不開的，必須預算法修改以后地方政府才可以名正言順的發地方債券。但是我覺得經過嚴格的審核讓某些地方發地方債是可行的，但是要比較謹慎，因為地方政府發債券不管怎么樣也是中央政府的或有負債，如果地方政府還不起的話中央政府是要償還的。這次在巴西也有這樣的事情發生，而美國也有政府宣布破產，這在中國是不可想象的。所以我認為發債券是一種方式，但是要謹慎一點。

主持人：地方債大家都說傳遞了一個信號，就是中央未來是否逐步分開地方財政支配權，這是大家更深層次的探討了？

秋風：我覺得這是一個方向，就像我們應該逐漸允許地方政府發自己的債券一樣，這也是一個應該做的?，F在我們的財政制度有很大的問題，其中一個問題就是中央政府的財權和事權與地方政府的財權事權之間出現錯位?，F在大家很明顯的感覺是中央政府的財權很大但是事權并不大，但是地方政府要負擔大量的民生和基礎設施，但是財權不足。這時候就發生一個現象需要大量的財政轉移支付，實際上轉移支付是一個低效率的財政制度，當然了平衡地區差異這是需要的。

但是如果地方正常的財政支出要需要依賴財政轉移支付來填補的話，那就是很大的一個問題。所以需要更清楚的界定各級政府的財權和事權，基本的原則就是你有什么樣的事權就應該具有相應的財權，這個財權在我來看就是征稅權。我們現在雖然有國稅、地稅系統但是地方政府沒有財權，所有的稅率都是中央地方來控制的，這只不過是錢的分稅制而不是真正的分稅制。

主持人：就是地方政府錢收上來了怎么花要聽中央的。

秋風：雖然是地方政府收上來的稅，但是稅率是多少是要由中央政府統一規定的。

張德勇：以前我們說事權和財權要匹配，現在一種新的提法是事權跟財力相匹配。如果我們還是說事權和財權相匹配就繞不開地方政府的財權到底是什么的這個問題，地方政府可能是征稅權很大，但是從我們國家目前的體制來說短時間內是很難做到的，所以我們現在說事權和財力要相匹配

主持人：這是未來的大趨勢，有沒有可能在短期內實現呢？

秋風：可以逐漸的推進。比如說明年還有2000億的地方政府債券，大概是這個數字然后由地方政府自己發行債券。比如說我們可以進行稅制的改革，比如說允許借錢的地方開征財產稅，因為地方政府最主要的財力來源是財產稅。然后由地方政府自己根據本地的需要，以財產稅作為擔保發行這筆債券，這樣它的責任和權力完全是溫和的，既可以推進稅制的改革也可以推進財政體制改革。

我們現在的財政體制肯定是要改革的，因為問題很多，當然我們現在提出財力和事權要匹配這樣一個概念。我總覺得由中央政府大量的支付地方政府日常的需要，總不是長遠之計，地方政府還是要在它的范圍內籌集到滿足它的事權的資金資源，這樣才是一個合理的體制，它運行起來也不會有太多的資金浪費。還有機會主義、跑步前進這種情況其實會導致很多問題，不僅僅是在財政方面導致問題，還會導致政治上很大的問題、社會上很大的問題。

今年9500億財政赤字能幫助中過經濟走出低谷

主持人：2000億的地方債加上中央發的7500億國債，今年我國的赤字是達到9500億，是創建國以來最高的一個數字，這會不會對我們未來經濟發展帶來影響？

張德勇：我認為不會帶來很大的風險。還是以98年亞洲金融危機來比較的話，那時候我們發了9600億國債，今年我們一年就發了9500億，我們2008年的GDP是30萬億，財政收入增長19.5%。我們前幾年的財政收入一直是高速的增長，我們前幾年的財政高速增長也積攢了不少錢，所以這一兩年我覺得搞這么大規模的國債不會有很大的財政風險。同時我們也要看到財政風險跟經濟發展是負相關的，如果說我們經濟能夠很快的走出低谷，借的債多一點我感覺也沒有什么。經濟增長水平好的話負債能力相對強一些，經濟差負債能力就弱，我覺得要用動態的眼光看待財政風險。

秋風：我完全同意張博士的看法。不管是地方政府還是中央政府借債本身不可怕，主要是債權人對于未來的經濟增長有信心，相信這個經濟體能維持一定的潛在增長率，這樣的話債務并不會構成立刻就會看到的風險。因為現在根據宏觀經濟學的理論，政府應該維持一定規模的債務。其實最關鍵的問題還是在于你如何讓這個市場對你的前景，你這個國家、你這個地方的前景有一個信心。

當然這個不光是考量我們每年有多少財政收入的問題，這可能涉及到更大范圍的制度信任。如果你的制度設計比較合理，預算編制過程比較合理，人們相信你的資金會比較高效的用于大家希望的地方去，而且能獲得比較好的回報，而且始終維持穩定的地方社會，那人們就愿意借你這個錢，甚至十年、二十年都可以。像希望這些國家都是通過借債發展起來的，像英國的債務是法國的好幾倍，所以它可以靠借的錢把西班牙打敗。如果讓地方政府以自己的名義發債，這樣可以改變地方政府自理的模式，讓債務和政府之間有一個良性的互動。

主持人：通過與兩位的專家交談我們對地方債有了更深入的了解，由于時間的原因本次訪談到此結束，謝謝大家！

（此文由人民政協報、人民政協網、新京報攜手和訊網，特別邀請中國社科院財貿所副研究員張德勇和獨立學者、九鼎公共事務研究所研究員秋風與網友討論發行地方政府債應注意事項所作的訪談整理而成）