丁學良：利益集團綁架國家政策

中國改革開放30年來，政治領域里最重要的進步就是逐步的制度化。它最突出的體現就是最高政治權力的交接越來越按照事先規定的程序進行，有一個大概的時間表。這就是說，中國的老百姓越來越肯定地知道，大概到哪一年，在開什么樣的大會時，什么樣的領導位子將會傳給誰。

這種制度化雖然不是民主化，其歷史意義卻不能小看：這樣的制度化不僅是1949年以后在共產黨的體制下，在中國二千多年的歷史上都是很重要的。因為中國歷史上的基本狀況就是：皇帝不能退休，因為皇帝是天子。他要么是在位子上一直坐到死，要么被人推翻、改朝換代。

從1990年代末以來，正因為有了最高權力交接的制度化，以及與此相關的重要會議的定期化（這也是制度化的一部分），就使得在中國社會里面，每逢新一屆高層領導接班前后，或有什么重要的會議召開之前，公眾就會有很多的期待。期待什么呢？期待有什么重要措施出來，期待即將出來的政策更加附合他們的利益；一句話，民眾期待著“大動作”出臺、改革開放政策有“大的突破”。

在中國的政治生活中，這已成為一種不斷重復的期待?？上?，與這個不斷重復的期待對應的，就是不斷的失望。過去這些年來，每當高層有人事變動，中國就會有各種各樣的傳言；等到權力的轉移完成、新領導班子接任，或重要的會議結束了，大部分時候中國民眾的大多數又相當失望。

這種現象折射了一個深刻的問題，即中國的民眾對于每屆新領導的政策創新的期望，大部分時候都太高，對重大的改革開放措施的出臺都期待過高。期待過高的原因，是它們建立在一個根本的忽視上，即忽視了在改革開放的30年進程中，中國的政治和行政系統里面，已逐步形成了一些相對穩固的特殊利益集團。這些特殊利益集團一開始時，力量還不夠大，對整個的改革開發大局勢還看得不很清楚，但是時間長了，他們就看得越來越清楚了。如今，他們已經能非常清楚地知道在什么時候、在哪個部位上做什么和怎么做、講什么和如何講，才能使自己集團的特殊利益相對最大化。

我仍記得15年前，我一位在體制內做事的朋友說的一番話。我出國留學后第一次回國，聊天時這位朋友講：“你出國快10年了，回來以后對中國問題的觀察可能要換一副眼鏡了。你出國時，還是改革開放初期，大的爭論多是和意識形態相關，現在不同了，大家越來越搞清楚自己的實際利益在哪兒，所以現在的矛盾都是不同的特殊利益集團在搏斗，意識形態問題變得很次要?！?

這句話現在回過頭來看，真是一個非常清醒的明白人的觀點。當然，現在有這種認識的人越來越多，但在1993年秋就有這樣的看法，確實是判斷準確。

我的這位朋友當年的判斷是站在體制內經驗的立場上獲得的，如果我們從理論的角度分析，會有更深刻的啟發。我在讀博士時讀過的書里，有幾十本給我的印象特別深，其中一本，是美國馬里蘭大學講座教授奧爾森（Mancur Olson）的 The Rise and Decline of Nations，《國家的興起和衰落》，1982年出版。他這里用的“國家”不是state（國家政權），而是 nation，表達最符合我們中國人定義的國家，既包括政權，也包括人民。這本書出版兩年后即獲得美國政治學會的大獎，也吸引了諸多學者的關注和書評，其中就有獲得諾貝爾經濟學獎的薩繆爾森，和以“尋租理論”而出名的經濟學家 G.Tullock 。

這本書的要點是，任何一個國家，只要有足夠長時間的政治穩定，就會出現特殊利益集團，而且，它們會變得越來越明白、成熟、有技巧。然后它們就會對這個國家最重要的公共政策，國家的經濟發展、社會發展、政治機器，尤其是行政和法律，會越來越知道該怎樣操縱，懂得在操縱時怎樣找到好的理由。由于他們的技巧越來越嫻熟，因而獲得的利益也就越來越持續、越多。最終慢慢導致這個國家的經濟、社會、行政、法律等方面的體制、政策、組織，變成最符合特殊利益集團的安排，使得該國發展的新動力越來越被抑制，各個部門越來越僵化，這必然導致國家的衰落。

此書的案例非常豐富，包括英國、美國，以及二戰前后的德國、日本。今天，如果把奧爾森的理論運用到對中國改革開放30年來某些大的方面的觀察，也是非常契合的。

毛澤東時代從1949年到1977年，在中國很難找到政治經濟學意義上的特殊利益集團（有一個例外，以后再專文論及），因為毛不讓國家體制穩定，過幾年就搞一次運動。毛的運動傷害的人太多，必須否定，但客觀地講，這種沒幾年就翻天覆地大動蕩一下，確實不易形成穩固的特殊利益集團。當然，有人會說毛自己身邊也有一個利益集團，但毛不是政治經濟學意義上的利益瓜分者，他是最高統治者，兩碼事。

從政治經濟學的意義上講，特殊利益集團只有在相當長的政治穩定性之下，才能慢慢形成鞏固起來。中國進入鄧小平時代，大的動蕩越來越少，尤其是1989年風波以后，保持了20年的基本政治穩定，為利益集團的形成提供了大好氣候。

任何一個在中國工作了一段時間的人，只要有一定的觀察力，就會數出來有哪些特殊利益集團。比如說，在中國常聽到水電系統是重要的利益集團，它強大到了不僅把中國的大江大河，而且連中等的江河，都圈過去了，建電站大壩，每個項目都有幾億、幾十億、幾百億元的資金。許多中國人也能講出來誰是該利益集團最重要的代表，有前水電部長、前總理等，當然還有那些總是設法找到科學技術的“理由”來為該集團上項目論證的“專家”們。

此外，在這20年中新出現的房地產業，也是一個特殊利益集團；能在中國做房地產的都不是一般的人，因為土地資源非常稀缺，特別是在大城市。

更不要忽視，中國的計劃生育系統也是一個特殊利益集團。中國的人口老化非?？?，國內外很多學者測算，到了2030年，如果目前人口控制的趨勢不變，中國的在職勞動力和退休人員之間的比例，會出現根本的轉折點，上班人口支持不了退休人口的負擔了。既然已從數據模型上測算出來，距離那個轉折點也就是2030年，還有一代人的時間，那現在就應該對計劃生育政策進行重大調整，乃至廢除。國際上很多研究證明，一個社會要想長期有效地對生育實施控制，最文明的辦法是大幅度推動免費的基礎和中等教育，尤其是在農村和婦女中間——世界上凡受過中等或更高教育的婦女，就會自愿減少生育。這遠比中國現在采取的強制手段好得多，后者導致了很多悲劇的發生。強制的人口控制，也導致了男女失衡。

但是，為什么在其他國家和地區被證明有效的以普及免費教育促進自愿節制生育的政策，沒有被中國政府所接受？原因就是“計劃生育”政策在過去幾十年中，已經造成了一個特殊的利益集團——全國至少有幾十萬的干部，或者更多，就是靠著“計劃生育”當官、掌控錢和權。

在中國，人們多半能講出那些特殊利益集團之后，各自有哪些人脈？因為每個利益集團都不只需要在經濟資源上運作，更重要的是要有政治上的保護。特殊利益集團必須是政治資源與商業資源的結合體。

今天中國的普通公民，哪怕對這些特殊利益集團再不滿，也沒有辦法對付。而特殊利益集團綁架公共政策特別是國家的發展政策后所造成的負面結果，卻是要全社會、尤其是弱勢群體去買單。利益的大頭是他們承包，而代價的大頭卻主要是普通民眾承包。因此，在這樣的格局下，每當高層領導換屆、重要會議舉行時，中國的公眾就會對“出臺新政策”、“推出好措施”有很高的期待，但這類期待往往很快就變成失望。

客觀而言，特殊利益集團并非中國獨有，這是進入工業化、商業化之后，人類社會普遍遇到的現象。在美國、西歐的體制下，也可以列舉出一些利益集團，比如美國與石油有關的、與金融業相關的利益集團等。在美國的特殊利益集團中，被人們指責最多、主要是被美國的中左派咬著不放的，是軍方-產業集團，這個利益集團總是渲染別國的軍事力量在突飛猛進，對美國的安全提出了挑戰。軍產集團只有不斷把針對美國的軍事威脅講得很大，才能在大餅中分到更多的份額。

我本人認定，在美國另一個大特殊利益集團是律師，該群體雖然沒有軍產集團顯眼，但對美國社會潛移默化的影響更大。因為美國是一個法律至上的社會，這是它的長處，法律是如此重要，所以吸引了很多聰明人進入這個領域。當律師的也可以從政、從商，都有非常明顯的優勢。

雖然在美國、西歐也存在特殊利益集團，但它們的大環境體制與中國的非常不同。在美歐的體制下，那些利益集團雖然可以影響法規政策，卻沒法一手遮天。第一，沒有哪個特殊利益集團可以長期操縱選舉行政首腦的全過程，盡管會影響它。否則，我們就無法解釋美歐的全國大選中，常有異軍突起，比如目前的奧巴馬，就是明顯的例子。

第二，特殊利益集團也無法一手操縱全國議員的選舉，盡管當中確有一部分是它們的游說者，但它們不可能把國會的兩院操縱在手。這就是為什么美國有關軍產利益的政策辯論時，兩邊吵得翻天覆地，有利于軍產利益的方案也會被否決。

第三，特殊利益集團也不可能一手操縱全國的媒體，盡管會影響其中的一部分。沒有一個利益集團能在美歐的體制下，控制全國所有的重要媒體——公共政策辯論的平臺和揭發官商勾結的戰場。比如在美國，兩位諾貝爾經濟學獎的得主，斯蒂格利茲和克魯格曼，都把在主流媒體上批評小布什政府的內外政策，當成自己作為公共知識分子的要務，其批評的力度，連很多歐洲學者都覺得太猛烈了。

第四，美國和西歐也是全球化程度非常高的地方，始終處于激烈的國際競爭。無論從歷史還是從理論看，一個介入高強度多方面國際競爭的國家，其利益集團時時會被迫作出妥協。

上述四種制約，使得美歐的特殊利益集團，并不能長期綁架國家的政策和發展戰略，盡管會影響一時或一處。然而，這些制約條件在中國現有體制下，要么不存在，要么非常脆弱。這才是值得我們高度關注和擔憂的理由。

中國的行政領導，不是經過公開透明的程序競舉出來的。中國的人大和政協委員也不是民選出來的，各級人大里面一半以上的委員都是現任的或剛退休的官員，這給特殊利益集團鞏固自己的網絡創造了良好的條件。同時，中國盡管有很多媒體在一些問題上能揭露部分真相，但在大部分時候和大部分重要問題上，受到全國一致的有效控制。

相對令人鼓舞的變化是，中國在這30年中的國際化趨勢，比以前有了極明顯的進步。在這個領域，有時會把特殊利益集團試圖一手遮天的狀況戳一個洞，露出一縷光線，甚至迫使它們在某個具體問題上不得不退讓屈服一下，使中國社會的整體利益得以進步。比如，中國的衛生系統也是特殊利益集團，SARS“非典”出現初期還想一手遮天，結果是國際化的原因，它經由香港傳到多國，才導致失責官員撤職、公開抗疫的良性局面。這次的三鹿奶粉也差不多，要不是新西蘭總理讓其駐北京的大使館跟中國政府高層把事情戳破，隱瞞還可能延續下去。

所以，我強調的是，那些普遍存在于美歐的三個制衡因素，在中國要么不存在，要么很脆弱，惟有國際化還能發揮較大作用。

我們回頭看一下相關的歷史。在前蘇聯，最大的利益集團就是軍產集團，它把國家的政策和發展戰略綁架到什么程度，絕大多數蘇聯人并不清楚，甚至連戈爾巴喬夫一類，在沒當上最高領導之前，也差不多。戈已當了好幾年政治局委員了，都不知道蘇聯的實際軍費是多少。一直到他當了總書記后，才看到實際的軍費是官方公布數字的近4倍。而到那時他才知道，這個真的數字，只有總書記、總理、國防部長、計劃委員會一把手才清楚，其他政治局委員都得不到真情。所以戈當了總書記后，就得出一個簡單、清醒的結論：蘇聯必須終止和美國的新一輪軍備競賽，憑著蘇聯的經濟實力再和美國搞下去，就會把國民經濟完全拖垮。

從目前解密的資料可以看出，當年蘇聯軍費為何能在那么長的和平時期保持那么高，基本原因就是特殊利益集團——用當事人的回憶錄講，他們控制了最高領導人的耳朵和眼睛——蘇聯沒有自由媒體，也沒有多黨競爭，議會也不可能進行公開辯論，所以只有內部信息渠道，這個渠道是被軍產利益集團所控制的。送到最高領導層耳朵和眼睛那里的信息，很多是夸張或偽造出來的，誘使高層在重要政策上，長期嚴重偏向軍產集團。蘇聯的垮臺有多種原因，但從1993年到現在解密出來的資料看，特殊的軍產利益集團對國家發展政策的綁架，使其在軍備競賽路上全速奔跑多年，是垮臺的一個基本原因。

當然，這完全不是說今天的中國和當年的蘇聯一樣。但在中國的體制下，在相關制衡條件缺失的前提下，即使新一屆領導人也想老百姓之所想，意欲有所作為，當他們接班之后，想推出一些有開創性的舉措來使國家更良性發展，使政策更公平、更有利于國家民族的整體利益時，他們手中都不具備能夠對付強大的利益集團、迫使其做出重大讓步的權威。

毛澤東當然有這樣的權威，所以他隔幾年就翻天覆地來一下。毛之后，只有鄧小平有類似的權威。我們再回顧一下，改革開放初期，只有鄧才能讓中國的軍費控制在相對低的水平，并大幅度裁軍。沒有鄧那樣的權威，任何人都不可能迫使軍隊、軍工做出那么大的讓步，釋放出更多的資源到中國的民生與經濟發展中去。

1989年夏秋之后，鄧越來越不過問具體的政策。那時候成長的利益集團，他也不怎么去干涉了。之后，這些利益集團慢慢地愈益強大。在未來這些年里，除非出現非常情況，使任何領導人用老辦法都不能有效處理，只能推出非常手段來解決非常的挑戰——只有到那時，新的、高度的權威才能形成，才能迫使特殊利益集團大大讓步。

目前的中國高層確實有不同于過去的施政設想；再過若干年，中國的高層領導班子又要換屆了。我覺得，現在的和下一屆的領導人，即使他們內心里想做一些大動作的改革，但是因為他們尚不具備像1980年代初鄧小平那樣的權威，就沒有辦法迫使強大的利益集團做出大的讓步。這將是未來很多年里的基本格局。

所以，要想使得中國不至于國家的發展政策、公共政策在太多的時候被特殊利益集團“綁架”得太過分，我們只有堅決穩步地推動中國進入更多方面的國際競爭，這才是比較實事求是的思路，比較現實的選擇。

注：本文僅代表作者本人觀點。