張千帆：拆遷條例不是悲劇根源

在成都等地發生被拆遷戶以自焚表達抗議的悲劇之后，《城市房屋拆遷管理條例》中某些條款的合法性乃至合憲性再次被推向社會輿論的風口浪尖。我們可以從道義上同情被拆遷戶，可以譴責拆遷大軍不近人情、暴力執法，甚至可以指責拆遷條例本身違法違憲，但各地頻發拆遷悲劇的根源其實并不在此；拆遷不過是執行政府和開發商聯合制定的城市規劃方案的最后一步，拆遷悲劇的種子早在決策階段就已埋下。
綜觀全國各地的暴力拆遷過程，直接原因無非是拆遷許可來得太容易，只要開發商把當地政府搞定就成了，許多地方的被拆遷戶直到政府貼出限期搬遷通知才知道自己的房子要拆了，當然不可能參與拆遷決策過程。在這種情況下，政府和開發商悄悄就把安置補償標準給定了，當然是往低了定；開發商有錢賺，政府也有錢賺，拆遷成了兩廂情愿的事情，拆遷許可能不快嗎？等到一切內定了再來通知被拆遷戶，當然有人不接受如此決定的安置補償。這樣的拆遷過程能不產生“釘子戶”嗎？能不出現暴力拆遷、暴力抗法產生的拆遷悲劇嗎？
因此，拆遷悲劇的根源不在拆遷條例，而在于整個城市規劃和拆遷決策過程；換言之，只要市民仍然被排除在拆遷規劃過程之外，只要拆遷對于政府和開發商來說還是一門利用公權無本生利的行當，那么無論如何修改條例，拆遷都文明不起來。要讓拆遷文明、讓城市規劃理性，首先要保證拆遷沒有錢賺或至少沒那么容易賺，政府和開發商也就不會那么“熱心”拆遷了。某些地方領導在潛意識里早已將拆遷與發展畫等號，早已將地方GDP增長和自己的“政績”與仕途聯系在一起，以至根本想不到也許不拆才更有利于當地人民安居樂業。
如何讓拆遷沒錢賺呢？拆遷顯然是一種財產征收行為，而世界上大多數國家的憲法都要求征收給予“公正補償”，也就是按照財產的“公平市價”標準給予補償；要拆的房子在當地市場上值多少錢，政府或開發商就得給被拆遷戶補償多少錢，付不出這個成本就不能拆，否則強拆必然釀成社會悲劇。拆遷悲劇的制度根源首先在于我們沒有從憲法或法律上保證公正補償。2004年憲法修正案確實規定征收必須給予“補償”，但沒有說明必須是“公正補償 ”；2007年頒布的《物權法》在補償標準上也沒有任何進步，以至為各地以低于市價標準拆遷并釀成暴力沖突埋下伏筆。要防止悲劇重演，首先必須從憲法和法律上確立并落實公正補償原則。
有了這個原則，地方政府和開發商就會自覺執行嗎？當然不會，因為這等于堵死了他們一條最主要的財路。既然拆遷成本落在了被拆遷戶身上，任何理性的決策過程都必須有他們的實質性參與，公平市價補償只是在利益相關者的廣泛參與和監督下不得已而達成的妥協。只有事先征求市民對拆遷方案和補償標準的意見并獲得他們的同意，拆遷才可能理性地進行下去。然而，目前有哪個地方的拆遷會事前征求市民意見呢？沒有市民參與，拆遷決策就成了政府和開發商的內部交易，由此產生的土地腐敗自不必說，拆遷引發的各種悲劇就不可避免了。因此，和諧拆遷必須滿足的第二個制度保障是有效的市民參與。
如果雙方產生爭議怎么辦？這時就需要第三個制度保障，也就是中立估算和公正司法。因為公平市價是可以根據客觀程式準確估算出來的，因而一旦出現爭議甚至在出現爭議之前，就應該請中立的資產評估機構進行測算，最后通過公正的司法裁判一錘定音。到那個時候，不僅政府和開發商必須履行符合公正原則的補償協議，而且被拆遷戶也得服從大多數市民同意并獲得司法認可的拆遷方案。而且到那個時候，我想那些暴力抗法的“釘子戶”也早已自動消失了吧。
不滿足這些條件，則無論如何修改拆遷條例，暴力拆遷還會屢禁不止。

(作者系北京大學法學院教授)

(文章來源：09年12月10日   《東方早報》)

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