李曙光：建議成立土地國資委

土地亂象背后的制度缺失
在社會轉型與市場化改革兩個大背景下，土地亂象比較多。不僅農民土地，包括農村土地和農業土地都出現了亂象，如土地紅線問題；土地征收征用的關系，與此相關的拆遷、房地沖突、小產權房、經適房、廉租房問題；另外，還有土地價格、租稅費不分以及土地市場權錢交易問題等等。

歸結起來，是制度存在缺失。制度層面有三個關鍵點：

一是以憲法、物權法、土地管理法為軸心的法律結構不清晰。這是土地的元制度，包括土地所有權制度、土地使用權制度、土地管理制度。很多土地亂象，都因此而起。

第二是城鄉土地依然是二元結構，分成國有和集體兩種所有制。憲法、物權法和土地管理法確立了這個結構。

第三，國有土地、集體土地和個人財產之間的關系，這三個層面的權利與權力還沒劃分清楚。

國家、集體與個人：要理順的土地產權

土地改革的總目標，是理順土地的產權關系與管理體制，加快土地市場化進程，以使全體國民經濟效益最大化。

國有土地要解決四個問題：政府與土地市場的邊界，處理好土地監管者與所有者及土地經營者之間的關系；其次，中國國土遼闊，中央和地方應該各有自己的土地。目前，在所有權和使用權上，中央和地方都沒有做出區別，地方政府在拿中央所有的地進行土地經營，成為其重要的財政來源；再次，經營、非經營、資源性土地，現在沒有分開，非經營性與資源性土地都在經營；最后，經營性、非經營性和資源性土地進入市場缺乏程序。

再說集體土地。農民宅基地、經營承包地等集體土地層次上的矛盾，與土地決策結構有非常大的關系。耕地如何變成鄉鎮村長手中控制的資源？為什么出現拿百萬元競選一個村長的現象？

個人對土地的權能不僅是所有權，而是財產權，英文為Property right，是一束權利。所有權、使用權，包括租賃、典當權、遞延財產權等，只要它在市場上流轉，土地權能就是無限的，可以在市場中被不斷創造出來。因此，公民個人與土地有千絲萬縷的關系。目前突出的問題是房地分離，是公民個人擁有的無限房產權與有限的土地使用權之間的沖突。

另外，十七屆三中全會確立現有土地承包關系永久不變，什么是永久不變？在法律上非常模糊。

土地儲備中心的合法性存疑

2001年后，各地建立了土地儲備中心，但其性質很成問題。各地的土地儲備機構雖然運作模式略有不同，但其共同點是接受政府委托從事土地收購、儲備工作的職能機構，基本職責是協助政府建立土地收購、儲備、出讓機制，根據城市土地規劃、年度供地計劃和市場需求，收購、儲備土地，并將經過開發的儲備土地投放市場。

它只不過是一個事業單位，但這個事業單位有非常大的權力，是運作國有土地、城市土地的平臺?？梢哉f，所有的土地亂象是以此機構為發射點爆發出來的。一個城市的土地儲備中心，作為一個國土資源監管部門下面的事業單位，具有行政權、立法權、土地買賣權、經營權以及公共土地的提供權。為什么它有這么大的權力？其合法性何在?

對土地儲備機構的疑問，不過反映了土地產權關系管理體制的不順。它提出了一個重大問題：如何建立國有土地的出資人制度?

建立國有土地出資人制度

城市土地的主要矛盾是，政府自身決策（包括土地監管）和土地產權之間，沒有明確的邊界。下一步改革的關鍵，是建立出資人制度。我建議成立兩個土地管理委員會，一是國有土地經營管理委員會，簡稱土地國資委；二是集體土地經營管理委員會，簡稱土地集資委。

國有土地管理委員會要做三件事。

職責一，解決國有土地的確權與分權，劃分土地的權利/權力邊界以及建立授權關系。嚴格說來，確權和分權應該是一個憲法問題，應由全國人民代表大會來做。但憲政改革比較難，替代性的辦法，是土地的終極出資人目前可以由中央政府來承擔，也可以由中央與地方政府共同來承擔。

首先要確定，哪些土地屬于中央所有，哪些土地屬于地方所有。大連最早經營土地、經營城市，包括蘇南模式，地方都是把國家的地拿來就賣。當然，里面隱藏著財政的原因。1993年稅制改革后，地方政府事情多了，但財政能力下降，就在土地上做文章。與其允許地方政府在實踐中違規操作賣地，不如中央和地方在土地上分權，由土地國資委操作。

另外，要把經營性土地、非經營性土地、資源性土地嚴格區分開。泰山、長城周圍的地是資源性的，不管怎樣都不能占用與買賣，耕地也有紅線；政府的行政用地、一些公共產品的用地是非經營性的；大量開發建設的地是經營性的。對此做嚴格區分會很艱難，但如果不做，亂象會永遠持續下去，甚至越來越嚴重。

職責二，對經營性土地的經營。土地國資委有三件非常重要的任務：負責土地的出售與收購，目前這個事是由儲備中心來做，但它只是個事業單位，出資人地位非常不明確。土地的招、拍、掛等以及土地一級市場、二級市場的經營，要由土地國資委負責；土地產權的委托代理，建立土地經營的委托代理鏈條。土地國資委應考慮如何授權下面的土地經營公司、是不是允許一些混合制與民營土地經營公司出現，及其經營層次和經營形式等問題。

職責三，土地收益及預算。這涉及到土地預算與公共財政預算的關系，土地收益應作為公眾財政收入的一部分，但其用途如何？中央與地方如何分成？這是土地國資委要明確的。

建立集體土地經營管理委員會

與國有土地一樣，集體土地也需要建立出資人制度。

集體土地經營管理委員會應該解決這幾個問題：一是何為集體，其土地確權及流轉的決策機制是怎樣的，集體土地可能部分轉為國有，也可能被征收征用，如何處理？土地產權市場涉及到個人財產權的確權，比如農村土地承包權和宅基地權，無論是把它命名為私有還是長久不變的使用權，關鍵是如何建立一個土地交易市場。周其仁建議成立土地交易所，集體土地管理委員要推動這件事。

接下來，要解決兩個附帶的配套問題。第一是國土資源部要回歸監管角色，而不是扮演土地所有者及土地審批的角色。土地監管是政府的職責，主要包括：對土地年限的監管；對國有土地經營的監管，包括里面有沒有權錢交易與國有土地流失；維護土地市場秩序，打擊土地交易的欺詐行為；土地公共產品的提供，包括非經營性資產如何提供和流動，資源性資產如何提供和流動。

另外一個配套，是建立土地糾紛的司法救濟機制?，F在很多土地糾紛，法院不受理，一定要有獨立的司法機制，做土地出資人、土地監管與土地消費者三者之間的裁判者，否則，土地亂象還會繼續?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?

（作者系中國政法大學研究生院院長）

（文章來源：０９年１０月１４日　　《南方周末　》）

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