黨國英：緩解縣鄉財政困難應多管齊下

國家對財力較弱地區的縣鄉財政困難問題高度重視，采取措施來緩解這種困難已有一段時間了，應該說取得了一些成績。最近，國家財政部又發布了對各地2007年縣鄉政府精簡機構和人員給予一次性獎勵的措施，這將有利于繼續鞏固已有政策的效力。

通過合并鄉鎮、減少冗員，的確有利于緩解縣鄉財政困難。在調查中發現，經濟越落后，就業機會越少，高端勞動力就越希望在政府部門和事業單位就業，政府財政的“人頭費”支出也可能越大，這就使很多縣財政成了“吃飯財政”。有的縣為了節約支出，常常讓一些機構自己創收，用來解決工資開支問題，這就又產生了亂收費、亂罰款等社會弊病。投資者在收費重壓下常常逃之夭夭，縣里的稅源更失去了保障，支出缺口會更大。這樣就容易形成縣財政運行和經濟增長之間的一種“惡性循環”。我常常在一些鄉政府見到難以想象的財政支出困難情形。有的鄉政府辦公樓是危房，沒有錢修繕；有的鄉政府連定期清理廁所（傳統旱廁）的錢也沒有。前幾年常有鄉干部借錢交稅的怪現象發生。幾年前，某地干部憂心忡忡地告訴我，這樣下去，黨和政府對農村的領導地位就要喪失了。正是針對這樣嚴峻的局面，國家才出臺了農村綜合配套改革措施加以應對。從這幾年的形勢看，國家政策已經初見成效。

但是，緩解弱財力縣鄉財政困難僅僅依靠目前的措施還顯不足。近十來年，全國絕大部分縣都合并過鄉鎮，鄉鎮數量大量減少。例如，2003年中國的鄉鎮數是38028個，是1995年47136個鄉鎮的80.68%，減少了近1/5；是1990年55838個的68.10%，減少了17810個，減少了近1/3.但今后要進一步大幅度合并減少鄉鎮機構，可能性已經不大。過大的鄉鎮使基層政府的公共服務半徑過大，影響服務效率。有的鄉鎮不得不再設立辦事處，最終還是增加了機構，換湯不換藥。有的縣減少了吃財政飯的公務員，但增加了編外人員，依靠自收自支的辦法解決工資問題。如果要對類似這樣的問題加強監督檢查，就會有很高的行政成本。

“吃飯財政”問題的解決，更重要的環節是縣級政府的機構改革。從表面上看，縣里的日子要比鄉鎮好過，這是因為縣級政府的權力大?？h級政府的人頭經費和其他相關支出平均要高于鄉鎮一級政府。能不能更多地撤并一些縣級政府機構？我以為這個問題很重要。從目前的體制看，要這樣做很難。我注意到，一些發達縣的政府反倒容易撤并縣級政府機構，而欠發達的縣卻很難這樣做?？h財政越窮，越依賴上級對口部門的財政支持或專項經費支持，這就使它們不得不對口設立部門。下級部門是上級部門的“腿”，撤了下級的部門，上級斷了腿，就不高興，不愿意給下級政府經費，于是，下級惹不起上級，就不得不保留一些并不必要的部門。在目前體制下，要改變這種局面很難。所以，要深化改革，就必須上下級政府一起聯動，改下不改上，效果就要打折扣。

改革的根本辦法是強化縣級政府的自治功能，并相應改革“分稅制”運行辦法。強化自治功能，首先要擴大財政自主權。對于一些窮縣、農業大縣，要更多給它們增加一般轉移支付，減少專項支付。如果要實行專項，上級應盡可能負全部責任，不應要求地方配套。自主權擴大以后，要通過民主制度建設，使縣級政府的“全能財政”轉變為真正的公共財政，并使財政收支接受同級人民代表大會的監督。財政收支活動要實現法制化。

財政狀況只是經濟發展的表現，所以，縣鄉財政形勢的好轉最終還是要靠經濟增長作動力。但令我們擔憂的是，在很多地方特別是中西部地區的縣域經濟發展空間越來越小。我們注意到，越是經濟落后省區，省區內部的發展不平衡問題越是突出。在有的農業縣，不僅一些村莊出現衰頹，就是縣城經濟也有凋敝的苗頭。新增勞動力在縣里找不到工作，紛紛外出謀生。隨著高速公路網的擴展，有的縣域經濟被加速邊緣化。究其原因，是我們的區域經濟政策存在缺陷。在我們這樣的體制下，城市建設的財力和城市的政治階位有直接關系，級別低的縣城經濟就很難發展。大型城市因為國家戶籍政策而維持了勞動力市場的二元結構，大量低端勞動力集中在大型城市，使得勞動密集型企業也在大型城市大規模投資，這樣就擠壓了小城市吸引資本的空間。解決這些問題一定要大處著眼，小處著手，統籌考慮各種經濟關系和政治關系的調整，系統提出促進縣域經濟發展的辦法。惟其如此，才能使弱財力縣走出財政困境。

（作者系中國社科院農村所研究員）

（文章來源：08年9月11日   南方都市報） 

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