從小產權房看土地私有制度

前一段時間，中央叫停了小產權房，看來是權宜之計，是為了避免在沒有法律法規的情況下小產權房泛濫、侵占耕地、破壞環境的現象的發生，但從長遠來看，從世界各國的現代化經驗來看，讓小產權房合法化、讓農村土地流轉、讓農民擁有土地資產，是未來中國政府不得不實行的土地新政。因為不管以什么“國情”、“特色”為借口，都無法違背經濟學的定理和現代化的規律，否則，現代化是不可能實現的。

剛才王教授談到，按照《憲法》，土地使用權是可以依法流轉的，憲法中并沒有限定可以流轉的必須是國有土地。但下位法《土地管理法》中一方面說“土地使用權可以依法轉讓”，另一方面又規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等”，“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”，同時規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”，這樣就為各級政府壟斷土地資源、實行征地財政奠定了基礎。

不過，從上面也可以看出，鄉鎮企業用地、村民住宅用地、鄉村公共設施用地是可以不通過征地程序的，法律上也沒有限制鄉鎮企業進行房地產開發。這就為將來農民以企業或公司的形式在集體土地上開發小產權房找到了法律漏洞。

當然，《土地管理法》也應當及時修改，《農村土地承包法》中承包方承擔的義務條款“維持土地的農業用途，不得用于非農建設”也應當修改?！段餀喾ā分芯鸵呀泟h除了草稿中城鎮居民不能到農村購買宅基地的條款，說明未來小產權房合法化是有法律空間的。

如果農村的集體土地和農民承包的土地可以流轉和進行非農建設，可以融資貸款，那么新農村建設才會有活力，農民才會很快富裕起來。

但是，我認為，要取締地方政府的征地權力，農民要能夠對抗地方政府的非法征地；要準許農村土地進行非農建設、進行房地產開發，允許企業家、農民對農村土地開發入股、集資，而不被認定為“非法集資”，在農民僅有使用權、承包權、沒有土地所有權、不能抵押貸款的情況下其實都是十分困難的。

未來，中國土地制度變革的方向應當是建立產權清晰、公平高效的農民所有即私有土地制度。

研究者李健、蔡富有等人認為，目前的土地集體所有，農民難以實現對土地的所有權，集體所有變成了村長所有、權力所有。離開了農民對其土地的所有權，農民便無法在法律層面維護自己的權益，其對土地的使用權也在巧取豪奪中喪失殆盡。農民為了生存和子孫后代的延續已被迫起而反抗以保衛土地。愈演愈烈并遍及各地的土地爭端已呈現暴力和失控的跡象。

目前，農村土地集體所有制的法律主體——農民集體組織法人并不存在，即使有這樣的組織，也無主權法人資格，不能獨立地支配管理自己的土地產權；而農民作為集體的一員更不能獲得自己應得的一份土地產權，當然也不能自主掌握、支配其應占有的一份土地產權，僅有部分的生產經營權而已。也就是說，目前的農村土地集體所有制的“集體”是虛位的，農村基層村級組織是基層行政單位，并非“集體”的法定代表，也沒有資格行使、支配土地的集體所有權。改革開放以來，地方黨政官員行使集體所有制的土地處置權，掀起了三次全國性的大規?！叭Φ剡\動”，吞并了大量的耕地，致使4800余萬農民失去土地，淪為“種田無地、上班無崗、低保無份”的非農非工的游民，正是土地集體所有虛位的惡果。

據新華網2006年9月13日新華社記者報道：“一些地方政府部門和企事業單位，繞過法定的農用地轉用和土地征用審批手續，將大量耕地用來建設‘工業城'‘世紀廣場'‘商貿城'‘產業基地'等”。通過征地，地方政府、黨政干部、開發商謀取了巨額的土地收益，其中不少的收益是不正當的，非法的。更令失地農民氣憤的是，在征地過程有的地方黨政官員和開發商官商勾結，采取欺騙式、掠奪式的軟硬兼施手段，“毀農民的莊稼，拆農民的房子，挖農民的祖墳，占農民的土地”，使得農民的權益受到極大的損害。甚至在征地補償等方面，也官商勾結，暗箱操作，權錢交易，不僅坑害農民，也損害國家利益。據國家有關資料統計，被征土地征用費的利益分配為：地方政府占20％～30％，企業占40％～50％，村級組織占25％～30％，農民僅占5％～10％。

而實行農村土地私有化，有利于從制度上、體制上鏟除因土地公有制異化為地方官員權力尋租、專制腐敗的政治溫床，有利于農村的政治文明、社會文明和新農村建設。

農民一旦擁有了土地的所有權，將為阻止以土地為主要源頭的貪污腐敗提供一道堅實的堤壩，將有效地壓制土地及其衍生領域的貪污腐敗勢頭，遏止政府的利益驅動行為，為政府職能的轉變提供可能。

有恒產才會有恒心。農民一旦擁有了對其土地的所有權，就會把土地視為其生存和子孫延續的資產，會促使農民從長遠利益考慮，克服短期行為，增加對土地的投入，加強對土地的精耕細作，注重對土地的呵護，重視農產品的安全。同時，分散的農民出于個體利益的考慮也會傾向于建立廣泛的協作或合作以面對和解決他們作為個體或家庭無法解決又必須解決的共同問題。這種根基于個體權利和共同利益需求基礎上的自主、真實、有效和持久的協作將使得農業的基礎設施和公共服務系統能夠有效地建立起來，并且使得鄉村自治有了可能，道德規范、社會倫理和共同規則得以產生、確立和發揮作用。另外，農民一旦擁有了土地的所有權，由于土地自身的價值，農村社會保障系統的建立也將變得非常容易。

土地所有權的賦予，也有利于吸引民間資本投資于大規模的沙漠治理、水土保持、植被恢復、江河治理等等農業的長效工程，并通過資本的物化為解決當前的流動性過剩提供了可能；有利于持續提高農民收入，逐步減少不合理的城鄉差別和縮小貧富差距，為構建和諧社會提供經濟條件；農民消費和投資能力的提高也會推動國內市場的發育，有助于解決內需不足和減少外貿依存。農民獲得土地的所有權和支配權，也有利于民主政治和法治國家的進步，有利于農民對社會和國家的認同和凝聚。

總之，從小產權房的困境看集體所有制，我認為只有實現土地的農民所有，才能從根本上解決新農村建設的問題。這也許正是王教授研究的不足之處。不對的地方，請指正。

（文章來源：2008年3月23日經濟學家網）