明智地面對農民的地權要求

東北省富錦市兩名農民通過互聯網發表聲明宣稱：他們所在的富錦72個行政村4萬農民將收回被富錦市府非法侵占的150萬畝土地，并擁有對土地的所有權利，包括使用權、收益權、繼承權、處分權，以及政府或開發商要開發時的談判同意權和要價權。

這是一份極具爆炸性的宣言，一份注定了將被載入史冊的權利宣言。地方政府作為激烈反應是可以想象，農民的宣言正是為了直接抗衡地方政府不受約束的權力。即便是通常為農民權利鼓與呼的專家學者們，似乎也瞠目結舌。惟有中央政府并未就此公開表態，人們或許可以推測，從中央政府的立場看，農民在宣言中所提出的要求，未必完全不能接受。因為，不論從哪個角度看，現在的土地制度都是最壞的，政府若能對農民的訴求作出善意回應，哪怕只是部分地滿足農民對完整土地權利的要求，使土地制度向良性方向哪怕有稍微一丁點改進，也一定比現在要好：不僅對農民好，也對執政黨和政府好。

政府對土地享有絕對權利

中國目前的土地制度是十分不合理的，因為，政府享有絕對權利。

這套土地制度的基礎是土地公有制，包括全民所有制和村民集體所有制。具體而言，城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，同樣屬于農民集體所有。

在這種制度下，民眾所享有的土地權利是高度不完整的。從法律上說，城市市民對其居住的房屋所占用之土地，僅擁有使用權。法律規定此權利持有期限為70年代，但可以自動延期，不過，延期是否需要再行繳納土地費用，律無明文。在鄉村，農民以承包方式從其所在的集體經濟組織獲得土地，享有承包經營權。農民對宅基地也只享有使用權。

確實如一些學者所說，一個人對土地的權利不一定非得表現所有權，才算穩定而有保障。假如市民的土地使用權、農民的土地承包經營權和宅基地使用權得到法律切實保障，那么上述土地制度也未必很壞。問題是，這套土地制度所依托之政治架構，使得法律賦予民眾的本來有限的權利，又被各級政府不受約束的權力嚴格限制，甚至剝奪殆盡。

目前各級政府、尤其是地方政府本能地把本地的一切資源視為自家私產，為了官員們確定的目標，可以隨意支配、利用，因而政府幾乎沒有尊重民眾土地使用權和承包經營權之意。相反，在政府眼里，政府是可以隨時收回授予市民之國有土地建設使用權的。在農村，政府也認為自己有權隨意廢止農民的承包經營權，通過征地程序，將其收歸國有，而是否需要征地、為什么目的征地、征地規模多大，悉由政府單方面自行確定?？梢哉f，在政府眼里，土地公有制就等于土地的政府所有制，更具體地說，是地方政府所有制。同時，政府的所有權也被認為是一種絕對的權利，政府憑借這種權利可以壓倒市民的使用權和農民的承包經營權，假如民眾不服，政府就用其強制性權力來對付。

這樣的土地權利格局及其背后政府的地權意識，與追求經濟增長的政績考核體系相結合，造成了史無前例的政府大規模圈地運動。九十年代中期稅制改革中，中央政府拿走主要稅源，地方政府的眼光轉向了土地。地方政府又發現，操縱土地，就可以操縱房地產業；操縱土地，也可以促進投資高速增長。于是，政府就肆無忌憚地行使其對土地的絕對權利。在城市，政府進行大面積拆遷，除了借機占有土地、獲得售地收入，也制造出大規模的房屋被動需求。在農村，政府大量征用農地，轉手以低廉價格吸引投資，將其變成搞科技園區、工業園區、大型市場、開發區、大學城等。小部分則變成城市房屋建設用地。無論用于何種目的，作為壟斷性土地商人的政府，總是極力壓低給農民的土地補償。農民則根本沒有權利拒絕政府的交易要求，他們最多只能通過抗爭，讓政府多給點補償。

這樣，政府、主要是地方政府，成為現有土地制度的最大受益者。他們既獲得了倒賣土地的收入，也通過經營土地刺激了工商業投資和房地產業繁榮，官員們的財稅與GDP政績實現了雙豐收。從某種程度上，地方政府之利同時也是執政黨與中央政府之利。地方政府經營土地所催生的繁榮，積累起來，讓中國似乎獲得整個世界的艷羨。

地制腐蝕政府的正當性

但是，執政黨和政府也在為此種土地收益付出巨大代價。

首先，政府直接經營土地導致官員大面積腐敗。自90年代以來，落馬官員多與土地有染。這些官員的貪賄收入動輒千萬，多來自殷切期望以低廉價格獲得土地的開發商、投資商。

其次，政府的行為模式嚴重扭曲。在目前的土地制度下，政府壟斷城市建設用地供應，，政府又授予開發商以開發商品房的壟斷權，以實現自己在土地上的利益。官員們的私人利益同樣是通過開發商實現的。這樣，各級政府與房地產開發商之間利益一致，涉及房地產領域的管理行為自然嚴重扭曲。凡是開發商與拆遷戶、與征地農民、與商品房業主發生權利與利益糾紛，政府通常毫不猶豫地站在開發商一邊。如此政商勾結，使政府的公共性遭到輿論和民眾的嚴重質疑。至于向農民征地，政府則干脆直接以商人面孔出面，又以公共權力作后盾，農民完全沒有討價還價的資格。

第三，地方政府在土地上的巨大利益誘惑，使中央政府的權威嚴重流失。中央政府基于種種考慮，試圖實行最嚴格的土地管理制度。這一原則是對是錯暫且不論，最為引人注目的是，地方官員將其基本置于腦后。目前大多數土地違法違規行為的主體就是地方政府。針對這一現象，國土資源部會同相關部門發起了多場整頓運動，查處很多官員。但是，沒有被查處的官員，果真就尊重中央政府的政令？所謂政令不出中南海，在土地問題上表現得最清楚，個中緣由是，地方政府在土地上的權利過大，權力又未受限制。

第四，目前的土地制度人為地造成城鄉土地隔離，推高城市房屋價格，這反過來給政府帶來了沉重的住房福利壓力。政府用行政權力壟斷土地，開發商只能從政府那里購買土地，市民只能向開發商購買房屋。這種土地-房屋雙重壟斷制度必會人為制造出市民住房用地緊張的預期，推動房屋價格維持在一個不合理的高度，相當部分市民無力購買房屋。民眾的“住房難”一旦積累到一定程度，政府就不得不承擔起為民眾提供福利性住房的責任。政府現在已經感受到這種負擔之沉重，更大的麻煩在后面：政府挑了這個擔子，最終若不能滿足民眾的強大福利需求，就必然遭遇嚴重質疑。

第五，地方政府這種絕對的土地權利和不受限制的權力，在農村積聚著嚴重的不穩定因素。政府強行征地，在很多地方演變成了農民與地方政府之間的暴力對抗。另一方面，地方政府每完成一次征地、獲得一筆財富，同時制造出大量失地農民。這些失地農民肯定會將變成嚴重的社會與政治問題。

歸根到底，現行土地制度及被這種土地制度扭曲的政府行為模式，必然導致執政黨和政府的正當性之流失。以政府對土地的絕對權力為基礎的土地經營維持著目前的經濟高速增長，這樣的增長從一頭維持著權力的正當性，但在另一頭又侵蝕著權力的正當性，這樣的經濟增長同時在制造社會與政治的潛在危機。自2003年以來，民生問題之突出、民眾維權活動之勃興，似乎已經表明，政府主宰的土地財政、土地經濟的負面效應已經壓倒正面效應?，F在的問題是，執政黨及政府能否明智地意識到不合理的地制造成的社會與政治危機苗頭，并審慎地對其進行變革。

讓農民的地權趨于完整

至于土地制度向哪個方向變革，不言自明。近三十年來土地法律、政策的調整已經指示了明確的方向，這就是擴展農民、市民對土地的權利，使之從不完整趨向完整。

在計劃體制下，農村土地是集體所有、集體經營。安徽小崗村農民冒著生命危險，邁出了家庭承包經營的第一步。隨后，這一制度推廣、完善，發展成家庭承包經營制，農民家庭享有了對土地的承包經營權。自80年代以來，這種權利的期限不斷延長，并獲得法律越來越有力的保障，盡管遠不夠完善。

以這種權利為基礎，各地農民也嘗試土地的流轉，農民承包經營的土地已在轉包、出租、互換、轉讓或者以其他方式流轉。有些地方也嘗試土地入股。在有些地方，尤其是廣東，集體土地還可以轉換為工業建設用地。當然人們也注意到，郊區和城中村農民也開發了大量商品房。

這樣，農民對土地的權利已經逼近集體所有權那個硬殼了，在這個硬殼之下繼續進行土地產權制度創新的可能性已經基本上窮盡了。而這個硬殼，也即土地集體所有制本身的不合理處，近些年來也就越來越顯著。

首先，村級黨政官員的權力主要體現為對集體土地的支配權，為了從土地上獲益，這些官員必然傾向于頻繁調整土地。盡管這是違反法律的，但由于各個家庭也會出現人口數量的相對變化，村民也很可能也支持這種調整。但是，這種調整通常會給村官以上下其手的機會。而且，承包地頻繁調整，不利于土地的長期利用。

其次，一旦涉及土地征用，村官通常會成為實施征地的地方政府的幫手，而不是維護本集體的權益。村官平時就受上級政府控制，村官服從上級的征地要求和補償標準，自己也可以毫無顧忌地霸占政府撥付的土地補償，而不用擔心會被地方政府追究。征地的政府與村官形成一種利益交換關系，權益受損的則是村民。

再次，村官借其對土地的權力維持在鄉村的控制權，而這就意味著，村民民主自治要大打折扣。在土地的集體所有制基礎上難以形成健全的村民自治制度，土地在當地社區的利益十分巨大，這是由村委會控制的。在某些城市郊區，村集體的土地收益十分巨大。巨利當前，村委會主任崗位含金量極高，必然扭曲選舉，導致賄選、暴力選舉頻發。當選之后的村級黨政官員又可以利用這筆資源控制村民。

可以說，在不少地方，農村土地集體所有制已蛻變為村官所有制，它無助于維護農民的利益，無助于維持農民村的穩定，反而成為農村不穩定之源。近年來，村民與村集體的絕大部分沖突，起因于土地及土地收益的分配。支配村集體土地及土地財富的村官，成為地方豪強，對于他們及其與地方政府勾結侵害農民權益的事情，中央政府救火是救不過來的。

同時，過去二十多年，農民也已大量已經流入城市，還將有更多農民涌入城鎮。而農民擁有的土地卻因為權利不完整而無法自由交易，即便進行交易，價格也無法體現其真正價值。這導致進城農民缺乏足夠的初始資本積累，鄉村土地也無法得到有效的重新配置。城市化所波及地區的土地收益則耗散于村集體的低效率運作中，無法高效率地進入現代經濟體系中。

在在事實都說明，農村集體所有制到了改弦更張的時候了。實現一場土地革命，打破農村土地集體所有制，賦予農民家庭以完整的土地權利，已是刻不容緩的事情。

尊重農民對土地的所有權

各地農民其實已經以不同形式邁出了這一步，黑龍江等地農民宣告自己對土地的所有權只是一種比較引人注目的形式而已。乍一看，這種做法令人震驚。但稍加思考就會發現，農民的這種做法其實有一定法律依據。

現行土地法律確認：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。也就是說，農民以集體的名義擁有本集體所占有的土地的所有權。從法學角度看，“所有權”是人對于財產最完整的權利，按照標準教科書闡述的法理，“所有權”是指權利人依法對自己的不動產和動產享有全面支配的權利，包括占有、使用、收益和處分的權利。

這里的集體所有權并不歸村委會或村民小組，而是土地共同體內的農民作為一個集體共同所有。據此，這些農民作為一個集體有權通過某種民主程序，對本集體所有之土地進行處分。這包括，按照某種方式將土地永久性分配給集體所有成員，甚至包括將集體所有權分散為家庭所有權。這就仿佛一個家庭可以將其所有的財產分配給各個家庭成員。當然，村民集體所有權也意味著，村民有權改變其所擁有的土地的用途，比如，建設“小產權房”。這種使用、處分之權乃是所有權的應有之義。

當然，現行土地法律對農民的所有權進行了嚴格的限制，農民即便集體同意，也沒有處分其土地的一丁點權利。各級政府也正是依靠這一類法律，阻止、打擊農民處分其土地的自發努力。

但是，農民處分土地的行為與打擊農民的政府是一樣有法可依的。而且，從法律上說，農民的所有權優先于政府管理土地的權力。政府確實可以基于公共利益對農民集體享有的所有權予以限制，但這種限制不能嚴厲到剝奪農民的所有權。一旦達到這種程度，法律就已自相矛盾。從政治上說，在法治時代，一旦法律出現沖突，法律應當向著有利于民眾權利而不是有利于政府權力的方向解釋，優先保障農民較為完整的土地權利。

當然，這種相對完整的土地權利，不一定要表現為羅馬法上絕對的“所有權”。但是，不管叫什么名字，農民所享有的權利都應當足以抗衡村集體，除了明確的公共用途征用之外足以抗衡地方政府的一切其他要求。

至于具體的權利形態是什么，不難發現。有些地方的農民已經創造出了很有效的土地權利形態，國外及中國傳統社會也發展出了一些維持土地集體甚至君主所有的形式、但又使實際占用者享有相對完整之權利的形態，比如，傳統的永佃權或“地皮權”、“田面權”等。這些權利區別于當下土地承包權的地方在于，它足以抗衡其他一切人，包括所有者、政府。對于講究現實的農民來說，這就足夠了。

一旦農民享有了此一相對完整的土地權利，則當下鄉村的諸多社會、經濟、政治沖突將會消彌，鄉村治理結構將會趨向合理。農民一旦享有相對完整的土地其權利，也可以有效地抗衡地方政府，而這將有助于約束地方政府的圈地沖動，提高土地利用效率。而這，正是中央政府的政策目標。在土地問題上，執政黨、中央政府與農民有共同利益。廣而言之，一個由土地權利較為完整的農民組成的鄉村，乃是中國社會維持穩定的根基，也是中國持續繁榮的引擎。

問題是，政府是否明智到愿意承認農民的這種權利？

尊重農民制度創新的嘗試

政府可能擔心，農民自行宣告對土地的權利的行為會擾亂經濟社會秩序。

但是，回顧中國改革三十年的歷程就會發現，民眾自發進行規則、制度創新，其實是一種常態。過去三十年來，中國向著私人產權、市場、法治、民主、憲政等支持優良治理的方向演進，盡管其中曲折多多。而所有這些方面的制度良性演進的基本模式都是：民眾率先創新，學界奔走呼吁，政府認可定制。

這方面現成的例子正是土地制度：小崗村農民率先冒險分地，地方政府、中央政府隨后承認，確立了農民的土地承包權利，由此催生了一套新的土地制度與農村治理秩序。

這種制度變革模式是由中國改革的漸進之路所決定的。中國之所以要改革，乃是因為，原有諸制度不合理，不是自然的自發秩序，而是人為地從外部強制建構的秩序，包括土地公有制。這一套制度是低效率的，揆之以天理人性也缺乏足夠正當性。但是，政府、尤其是地方政府、基層政府及其所保護、所扶持的企業、社會群體，會因為這種制度而獲得壟斷性利益。因此，政府通常沒有主動變革的意志，即便高層基于政治考慮具有變革意愿，也難以撼動復雜的既得利益格局。

至于民眾，卻是這種制度的受害者，其權利受到不合理規則的限制，利益受到不合理制度的侵害，因而，他們天然地具有變革的意愿。他們會在自由、權利的本能驅動下，依照關于過去習慣的記憶及他們所接受的觀念，嘗試新的土地產權安排及其他規則。這些創新當然突破了現行法律，可以說是違“法”的，或者就像農民主張自己的地權那樣，盡管合乎法律的抽象原則，卻違反法律的具體規定。但是，民眾在法律之外進行規則、制度創新的努力，正是過去三十年改革得以推進的基本動力。

經濟學家熊彼特曾提出，經濟增長的驅動力量是企業家的“創造性破壞”，這個概念也可以用來描述中國制度變遷的過程，即民眾在規則、制度領域進行的“創新性破壞”活動，構成了制度良性變革的驅動力量。民眾確實在違法，但這是良性違法，這樣的違法其實是在創造新規則。民眾以此向政府展示了變革的方向，為重新立法提供了細節性內容。如果沒有民眾的這類違法，政府甚至根本不知道民眾希望什么，因而也就不知道該往哪個方向改革，新制度的具體細節應當怎樣設計。

因此，假定執政黨和政府高層確實希望中國向著市場、法治、憲政的方向演進，或者，哪怕只是希望保持社會穩定，維持長期繁榮，就該對民眾自發進行的規則、制度創新，秉持一種明智的寬容態度。首先是善意的疏忽，讓那些具有創新精神的民眾檢測新創規則的利弊，約束地方政府基于自身私利考量而濫用強制權力壓制民眾創新。接下來是善意的回應，承認民眾創造的確實有效的規則，將其成文化、系統化。如此上下互動，方可使漸進不至于被特殊利益集團扭曲成為不進、甚至倒退。

舊的土地制度的不合理性已經暴露無遺了，農民、市民又通過其大規?！斑`法”行為，包括種種土地流轉試驗，包括自行宣告土地所有權，包括小產權房，提出了自己的正當要求，此時，政府明智的選擇就是面向現實，面向民眾的訴求，借助民眾的創新，推進制度變革。這是紓緩當下社會緊張、沖突的有效辦法，也是執政黨和政府在保持社會大體穩定條件下實現制度變革、重獲正當性的正道。如果縱容地方政府強力壓制民眾基于其天性、基于其權利意識而進行的創新，只會使制度變革停滯，社會矛盾繼續積累，其后果不堪設想。

（文章來源：鳳凰周刊 08年第三期）