財富民主路線圖

貧困，固為人所不欲也；然而，有財富而配置不公，亦人所不欲也。尤其是在一個以財富為主要甚至唯一價值標準的時代，國民財富配置不公、甚至有意實施的分配不公，必會引起相當嚴重的社會問題。過去幾年，這些問題已經以一種尖銳的方式呈現出來，政府也采取了種種政策措施解決這一問題。這些措施雖收到一定效果，但要使民眾大體認可財富的社會配置格局，需要實現市場參與主體權利的平等，需要重新界定政府的利益邊界，更需要積極推進財政民主化。

國民財富配置的三層失衡

過去二十多年，尤其是自亞洲金融危機以來，中國經濟持續高速增長，整體國民財富同樣在高速增長，每個人的財富都有所增加。

但毋庸置疑，這些財富并沒有給民眾民眾帶來預想的那么多幸福感。相反，從近幾年的輿論可以看出，社會各群體間的關系反而趨向緊張，民眾的心理反而更加焦慮，社會氣氛反而更形暴戾。癥結在于，國民財富的配置嚴重失衡，這種失衡表現在創造到財富再分配的各個環節。

首先，市場過程中的財富分配失衡，其中最主要的表現是國有壟斷企業收入大大高于一般企業，尤其是最近幾年，國資委管理的國有企業的利潤增長速度遠遠超過一般企業，國有壟斷企業員工的收入也大大高于一般企業。同時，在一般私人企業部門，資本與勞動的所得又嚴重失衡。人們議論比較多的現象是，若干年來，農民工的工資收入基本上沒有調整。

這種財富分配失衡的根源是市場制度不夠健全，市場參與主體的自由、權利不平等。財富配置的格局取決于參與分配的人的權利配置格局。相對于一般私人企業，國有壟斷企業在市場活動中享有政府賦予、法律、政策保護的特權。他們可以免費占用資源，可以借助權力禁止私人企業進入某些利潤豐厚的行業。在這種情況下，即使不提高效率，依靠占有資源租和壟斷利潤，國有企業就可以在帳面上實現高收入。

在一般私人企業部門，資本與勞動的地位是不平等的。九十年代以來，地方政府官員為追求政績，紛紛投入到GDP競賽中。各級政府不約而同地采取了昆山市政府所概括的“親商、富商、安商”政策。由這樣的政策所塑造的市場活動的制度框架，是對資本有利的。如此政商關系必然扭曲勞資關系，相對于勞工，投資者、企業享有了特權。企業可以從政府那里得到各種照顧，最大的照顧其實是政府協助企業，限制勞工行使其本來享有的一些權利。這樣，勞工與雇主談判的力量大大削弱，當然也就無力使自己的收入與企業效率同步提高。

其次，財富被創造出來之后，在社會與政治間的分配再度失衡。簡單地說，就是政府拿得太多，財政收入增長過快，而社會整體收入的增長落后于政府收入增長。政府公開統計的稅收收入的增長速度本來就已經很快了，政府還獲得大量非稅收入，其中特別重要的是各級政府的土地出讓金收入。這樣算下來，政府收入的年增長率都在20%以上，遠高于民眾的收入增長水平。這樣，政府國民財富中所占的比重就越來越高了。

政府解釋說，政府收入增長較快的主要原因是經濟快速增長。但是，假如稅制合理、政府權力受到有效約束，那經濟快速增長起碼應當同時惠及政府與民眾。出現現在這種政府拿得多、民眾拿得少的主要原因是，因為歷史與制度原因，政府收入項目在很大程度上是政府單方面確定的。于是，稅制的設計本身就有利于政府增加收入。比如，當初制定稅率的時候，政府以實際征收率較低為由制定可較高稅率。而在稅收征管水平大幅度提高之后，政府卻遲遲拒絕下調稅率。至于土地出讓金等非稅收入，更是政府直接以壟斷經營者身份進入市場獲得的收入，高地價的負擔則直接就由民眾承擔了。

第三，政府的財政資金在支出的時候同樣存在嚴重失衡。

給定政府收入快速增長的事實，假如這些稅收收入能夠高效率地用于民眾福利，那民眾是可以接受這一現實的。西方一些福利國家的民眾稅負確實高于中國，經常也有官員說，中國的宏觀稅負不算高，相比于發達國家，還有提高空間。

但官員說這些話的時候似乎忽視了中國財政預算制度的缺陷，這種缺陷導致政府取之于民的資金，未必能夠高效率地用之于民。首先，大量政府收入尚沒有進入預算，比如土地出讓金收入、預算超收部分，這部分錢政府是怎么花的，無人知道，民眾當然有理由懷疑政府沒有讓這些錢用得其所。

事實上，從預算就可以看出來，政府的錢確實花得不很合理，中國行政管理費用在財政支出中所占的比例，大概名列世界前茅。尤其是近幾年，高得簡直沒有道理，以至于不少政府部門到了年終必須突擊花錢才能夠完成預算。相反，民眾福利支出卻入不敷出。即便已經建立起來的國家福利體系，也經常產生逆向再分配效應。也就是說，收入相對較高、較穩定的群體，尤其是政府雇員，福利最高，而最需要國家福利的窮人，包括農民人口，卻普遍被排斥在國家福利體系之外。這樣的財政體系顯然無法使社會趨向和諧。

財富配置的正義與民主

正是由于財富的創造與分配過程中缺乏足夠正義的規則體系作為基礎，所以，中國的財富創造速度盡管很高，但財富所帶來的經濟、社會、精神、乃至政治問題，也相當廣泛而嚴重。貧富分化甚至已到了兩極分化的地步，而富人的“原罪”問題也不斷被輿論提出，官民之間的心理對立，似乎也未見平緩。

上屆政府自執政之初，就已經清醒地意識到上述問題的嚴重性，并著手采取措施解決問題。過去幾年談論得最多的“民生”政策，其本質就是借助政府的力量，引導財富在社會各群體之間重新分配。

政府的努力同樣在財富生產、分配的三個環節上展開。首先，政府試圖調整勞資關系，總理直接過問企業拖欠農民工薪酬問題，《勞動合同法》也試圖扭轉雇主、雇員關系的失衡局面，以此提高員工的福利收入。有關部門也準備采取措施規范國有企業員工收入。

其次，政府也調整了多個領域的稅收，把更多財富留給民眾。這包括取消農業稅；統一內外資企業所有稅，實際上降低了內資企業的所有稅。提高個人所得稅的免征起點，不少低收入群體免除了交納個人所得稅的義務。有些地方進行的增值稅試點改革，也在一定程度上降低了企業負擔。

最后，政府也在逐漸調整財政支出結構，增加民生方面的投資，比如向農村、師范教育投入公共資金。

政府的這些民生政策已經收到了一定效果。但是，由于財富配置的基本制度框架沒有顯著改善，上述努力還未達到政府所追求的效果，財富配置失衡的局面并未得到顯著改觀。政府一直表示要規范國有企業收入，但未拿出有效辦法。政府本擬以《勞動合同法》調整勞資關系，但該法引起了廣泛爭議，不少經濟學家、企業家要求修改這一剛剛實施的法律。政府想解決中低收入群體的住房問題，但盡管政府接連了很多政策，但房價反而迅速上漲。

顯然，解決財富配置失衡問題，還需要一些新思路，需要政府拿出更大的魄力。無論中外，社會問題激化、群體對立嚴重，通常發生在社會整體財富快速增長、但財富配置機制嚴重扭曲的時期。財富的快速增長會提高人們的預期，財富配置失衡必然使很多人的預期落空。這樣，即便他們的處境縱向來說已有所改進，但橫向的比較也會讓他們產生失望、不滿心情。

因此，對一個社會的正常運轉來說，能否創造出財富當然是重要的。過去若干年來，為了應對這個問題，從政府到社會都信奉了效率優先的原則。各級政府甚至不惜為此采取親商政策。但是，兩千多年的孔夫子就說過：“不患寡而患不均”。這里的“均”不是通常所理解的結果平等，而是指“政理之均平”，就是指制度設計合理，財富配置正義。沒有正義支撐的財富，終究是沙灘上的金色宮殿。這樣的財富被毀滅的情形，歷史上反復出現過。

然而，在中國的背景下，恢復財富的公正分配，僅靠福利政策是不夠的。因為，目前財富配置失衡的根源是財富創造與分配各個環節都程度不等地存在規則、制度扭曲現象。重要的是調整這些規則、制度。

首先，按照法治原則，確保市場參與主體的平等地位。假如企業與勞工處于平等的政治與法律地位，那么，雙方進行公平的談判，確定雙方能夠承受的工資、福利水平。既可以使勞工工資與生產效率同時提高，又不至于給企業帶來無法承受的成本。假如打破國有企業的特權地位，市場更加開放，那國有壟斷企業的收入自然會趨向社會平均水平?；謴拓敻慌渲闷胶?，就是讓民眾在市場過程中享有平等的自由和權利，政府則公正地充當裁判，不偏袒任何一方。

其次，按照憲政原則，重新設計政府與社會之間分配財富及財政支出的制度框架。政府需要掌握一定資源，但政府應當掌握多少資源？這不應由政府單方面決定，而應通過公共選擇過程，由民眾通過其代表機構來決定?；谶@一結果，或者繼續加稅，或者減稅，都具有程序上的合法性。當然，政府所支配的資源如何花費，同樣需要由民眾通過其代表機構來決定?；謴拓敻慌渲闷胶?，需要稅制憲政化、預算民主化。

歸根到底，當代中國恢復財富配置平衡的關鍵是在國家與民眾之間建立起一種新型關系，其核心原則是正義與民主。

（文章來源：08年3月10日中國新聞周刊）