中國需要第二次“土改”
馬國川
小產權問題是現行土地制度的問題
經濟觀察報：近來小產權房問題成為輿論焦點，作為一個長期研究三農問題與土地制度的經濟學家，你如何看待這一現象？
文貫中：求學芝加哥大學期間，我的兩位恩師——約翰遜教授和諾貝爾獎得主舒爾茨教授——在指導我的畢業論文時一再指出，土地制度實際上是農村一切問題的核心。中國現行的農地制度只能算是一種臨時的制度安排，和真正的市場經濟的原則極不相容。如果一邊搞市場經濟，一邊把現行的土地制度長期化，必然導致嚴重的資源配置扭曲，乃至社會沖突。
現在看來，約翰遜教授和舒爾茨教授當年的預言不幸成為現實，小產權房就是明證。小產權房的存在對政府來說，本來應該是個有利于抑制房價的好事，但是政府卻不得不出面取締，甚至大規模拆除?？梢哉f，現行土地制度的內在邏輯正在把政府逼進一個進退兩難的死角。
經濟觀察報：什么樣的內在邏輯？
文貫中：根據現行土地制度的規定，凡農民耕種的農田都屬集體所有，不準買賣，也不準隨便改作他用。若要改作他用，必須首先由政府征用，改為國有之后，才能入市交易。而小產權房指的就是在未經政府征用的集體土地上，由農民集體繞過政府，直接和開發商達成協議，興建用于出售的房屋。小產權房的價格只有政府認可的所謂大產權房的價格的1/4到1/3，因而受到錢袋不夠豐厚的人群的由衷歡迎。
這就使政府陷入兩難。如果對此不問不管，雖然農民歡迎，收入較低的城市居民也歡迎，可是現行的土地制度就會逐步瓦解，現行的土地管理條例也就無嚴肅性可言。因而政府有關部門只能宣布，所有的小產權房都是違法和違章的?？墒?，如果政府真的大規模沒收、拆除小產權房，或對擁有小產權房的業主處以罰款，則不免和民眾對立起來，而且主要受害對象，正是政府一再鄭重聲明要予以特別提攜、幫助的人群——日益相對貧困化的農民和城市中下階層。所以小產權房確實把政府逼進一個兩難的困局。
經濟觀察報：說到底還是一個政府管制與市場規律的關系問題，在社會成員公共需求全面快速增長的同時，政府的公共服務卻不能到位。
文貫中：對。經濟學理論指出，作為市場經濟的前提，生產要素的所有權及其派生的各種產權只要明晰界定，它們的所有者應該能夠一律平等地在市場上從事交換，使要素自由流轉，完成最佳組合，這樣才能使要素本身的價值和國民生產總值兩者都達到極大化。土地作為生產的三大要素之一，當然必須和其他要素一樣服從市場經濟下要素配置的基本規律?，F在，中國承認了資本和勞動的要素屬性，允許它們自由流動、自由交易?？墒?，現行的土地制度仍然否認土地的要素屬性，以所謂的中國特殊情況為由，在土地中劃分出可以直接入市交易的國有土地和受到各種歧視、限制、在土地市場中沒有平等交易權的集體土地。這種做法，實際上是否認土地的流轉和配置應該服從市場經濟的一般規律，將農民降為二等公民，將他們從市場交易中排斥出去。這樣的市場經濟是十分扭曲的，也是不正常的。
為什么偏偏集體土地不準入市？
經濟觀察報：有很多人認為土地是農民的社會保障，不能將土地所有權分給農民。他們反復強調現有制度的優越，說正是這種制度維持了中國的長治久安和十幾億人的福祉。這也正是有關部門否定小產權房的理由。小產權房是建設在集體土地上并用于出售的商品房，這實際上變相地使集體土地直接上市。
文貫中：這個理由是不成立的。既然土地的所有權屬于農民集體，為什么農民集體就不能在土地市場上平等地交易自己的土地、為自己謀取較好的利益？憲法既然規定農業用地的所有權屬于各地的農民集體，有什么理由不準農民集體自行買賣土地呢？
在一個真正的市場經濟下，農民有權根據經濟利益和價格信號，在符合城市規劃和區劃的前提下，自主決定是否申請將自己的農地轉為非農用地?？墒?，在現行的土地制度的規定下，農民集體擁有的是一種什么樣的所有權呢？不允許農民出售、轉讓、處置自己擁有的土地，實現其價值，以追求自身福利的極大化，天下有這種所有權嗎？更凸顯這種規定的對農民的不公的是，如果政府或有政府背景的開發商看中了農民的土地，農民惟一的選擇是廉價出讓給政府，把發財的機會拱手送給政府和開發商。這種邏輯，實在讓人百思而不解。
經濟觀察報：你認為，政府在市場經濟下管理土地的基本原則是什么？
文貫中：鼓勵和保護所有公民合法追求自身福利極大化的權利。這里隱含的是，如果某塊土地實現了最大價值，則作為土地所有者也就能使自身的福利極大化。中國領導人一再表明，希望每個公民都能富裕，并已經允許資本的所有者以及勞動的所有者在市場上比較自由地追求自己擁有的要素的最大價值?？墒?，政府在國有土地、集體土地、私人土地之間分出三六九等，不允許非國有土地的所有者入市交易，獲得土地的升值。這樣做，完全違反市場經濟下對所有買主和賣主只看出價高低、不看身份的平等交易原則。如果因為是農民的土地，就要加以歧視、限制，就根本違反以民為本的最高原則。
“2005年農村經濟發展綠皮書”指出，“失地農民中，生活水平較征地前提高的不到10％，而失去收入來源、生活水平降低的失地農民占60％”，“被征用土地的受益分配格局是，地方政府占20％－30％，企業占40％－50％，村級組織占25％－30％，農民占5％－10％?！笨梢娒x上屬于農民的土地，幾乎被無償剝奪，真是對土地集體所有的最大諷刺。集體土地不能入市的要害是，這種規定大大方便政府以壟斷低價收購土地，也是為什么農民要繞過政府、自行開發土地的原因。
經濟觀察報：你是主張農地的所有權從集體走向私有化？
文貫中：規定農地所有權只能歸農民集體，是經不起現代經濟學和現代法學的論證的。所謂農民集體，無非是指行政村和自然村。既然土地的所有權明確規定歸農民集體，農民集體當然有權處置自己的土地，包括在集體同意的前提下，將土地平分給每個成員，政府只能接受，并加以法律保護。只要承認農地歸農民集體所有，而這些集體又是出于農民的自愿而組成的，那么，農民集體就有權決定繼續集體所有，還是在集體成員中公平分配，從此私有，或者以后在自愿的基礎上重新集體化。這是他們的內部決定，國家無權干涉，只能尊重和保護他們通過正當的程序作出的決定。他們像資本的擁有者和勞動的擁有者一樣，應該有權入市交易，也就是說，為了追求更高的經濟報酬，在向政府備案、并獲得政府批準的情況下，有權向開發商出售或出租土地。
保護耕地面積就必須否定小產權房嗎？
經濟觀察報：國土資源部宣布，18億畝耕地紅線是高壓線，誰都不能碰，對敢于觸紅線的人絕不手軟。這也成為一些地方堅決根除小產權房的理由——小產權房建于農地之上，是對珍貴的耕地面積的恣意侵蝕。
文貫中：在農業社會里，或在閉關自守的環境里，保護耕地可以是一項至高無上的原則，因為這條原則是保證民族生存的需要。然而，今天祭出這條原則，則是一項時代錯誤，明顯違背中國的長期國家利益。
大量研究表明，中國并沒有大規模種植土地密集型糧食作物的比較優勢，要追求民族福利的極大化，今后勢必要根據國際分工的原則逐漸進口更多的糧食作物，才能說服其他國家擴大進口更多的中國勞動密集型工業制品，也才能使其他國家相信，中國推行的是基于比較優勢的國際分工和互利原則，而不是單邊的重商主義和利己主義。況且，中國只剩下18億畝耕地。如果一定要守住這些耕地，勢必大大抬高土地價格和房產價格，大大推遲城市化的進程，因而迫使大部分農民滯留于農業，延續中國的二元經濟。
堅持保障耕地面積，一個原因據說是基于糧食禁運的擔心，所以希望中國能永遠確保糧食自給。先不說發生全面禁運的可能性有多大，即使真發生國際禁運，針對中國對外部能源、原料和市場的高度依賴，難道別國不可以用關閉市場、禁運石油以及其他關鍵礦物更有效、更迅速地扼殺中國經濟嗎？所以，即使糧食做到自給，也無法度過禁運危機，立于不敗之地。其實糧食也是最難禁運的。糧食的貯存可長達幾年，而對中國這樣的國家，只要有半年時間，便可將所有的耕地、公園、綠地以及荒地改種糧食作物，迅速實現食品自給。
經濟觀察報：看來要研究一個如何在保護耕地的同時還能加速城市化進程的土地制度。
文貫中：對。以目前農村人口為8億計，平均每人不過2.25畝。這2.25畝地僅能在年收入不過2千元左右的可憐的維生水平上，僅僅勉強支撐一個農村人口。這種收入水平，還不及大多數城市居民的月工資，何年何月才能使農民富裕起來？城市化是中國走向富強的必由之路，如果因為一味地確保耕地面積阻礙了城市化，實際上不就是要中國不顧比較利益、死守農業社會的死胡同嗎？這不反而危害了中國的長遠利益嗎？
經濟觀察報：有人擔心，農田大量轉為城市用地，會造成中國農業的崩潰。
文貫中：這種擔心是多余的。城市化的真諦便是將人口集中于相對狹小的空間，達到有效使用土地的目的。隨著越來越多的農民移入城市定居，各地大量的農村宅基用地將獲得釋放，重歸農用。其實，造成土地大量浪費的，正是現行的土地制度下對廉價土地的大肆掠奪。如果真心要減少耕地的浪費，又不耽誤城市化的進程，最好的辦法就是盡早實現農民對農地的所有權。這樣一來，城市化的用地一定會比目前的土地制度下的亂圈亂占來得節約而有效，結果會省下許多農用土地，特別是大城市周邊和沿海的那些質量較高的土地。因為這些地方的城市用地成本會比現在高昂得多。這樣一來，內地的中小城市就反而會有更多的機會擴大，甚至有明顯區位優勢的村莊也有希望成長為較大的城市。這樣，就有助于財富向中小城市轉移，向農村轉移，向內陸轉移。這對目前財富向沿海集中、向特大城市集中的傾向，是一個很好的匡正。
經濟觀察報：你是一個樂觀主義者，可仍有人認為改變土地制度將導致中國農業的崩潰。
文貫中：絕對不會。由于中國是一個大國，中國的糧價是內生的。隨著中國根據比較優勢適當增加進口糧食，世界市場的平均糧價會有所上升，使中國在糧食生產方面的比較優勢相對恢復。所以，像中國這樣擁有龐大人口的國家，永遠會主要依靠自己的生產滿足糧食和其他農產品的需求。但是，中國同意農產品貿易的自由化，只會給中國的農民以巨大的利益。他們可以根據比較利益逐漸將中國的種植結構向勞動密集型作物傾斜，然后通過出口附加價值較高的產品，獲得更高的收入。所以，在一個全球化日益加速的時代，中國作為新一輪全球化的最大受益者，提出確?，F有耕地面積，以便實現糧食自給的口號，實在是不合時宜，杞人憂天，用這樣的理由去反對小產權房，也實在經不起經濟學的仔細推敲。
確保房屋市場的公平競爭就要限制小產權房？
經濟觀察報：一般的開發商必須向地方政府繳納高昂的土地轉讓金，而建造小產權房的開發商因為從農民那里直接得到土地，他們的樓盤自然要便宜得多。所以，建造小產權房的開發商與一般的開發商不在一個起跑線上。在地方政府和一般的開發商看來，為了確保房屋市場的公平競爭，必須堵住小產權房的市場。
文貫中：從中國的長遠利益來看，特別是從農民和中下階層的角度來看，這樣的理由是經不起推敲的。
首先，我們要看到城市化是中國走出延續了兩千多年的農本社會之希望所在，這條道路必須堅定不移地走下去。要將城市化水平從現在的40%左右提高到今后的70%到80%，城市人口的主要來源必定出自農村?？墒?，他們的收入水平注定他們在進入城市時，首先構成城市的低層。要他們真正融入城市，自然要讓他們有一片租得起或買得起的家園。然而，政府目前的土地征用政策、土地轉讓金政策、耕地保護政策以及戶口政策，不承認農民擁有的土地應該和國有土地同市同價，不承認農民應該和城市居民一樣有平等的政治權力和公民權利，不承認他們有在城市中定居的權利。這些政策使房價越來越高，農民融入城市的希望則越來越遠。
如果我們真心希望幫助城市的中下階層和來自農村的新移民在城市定居下來，就必須承認一個事實，目前中國的房價和房型結構遠遠偏離了城市的中下階層和來自農村的新移民的收入水平結構，同時，城市中上收入階層的居住面積和房型結構則遠遠超越了發達國家的同期水平結構。
經濟學觀察報：你在美國多年，相形之下，有何感想？
文貫中：在像美國這樣土地私有、主要由市場機制引導城市化的國家里，每一個城市的房屋市場必須也必然會反映該城市的居民的收入水平和收入結構。所以，城市中有豪華的公寓、連棟屋，城郊有花園洋房，但更多的是中下階層租得起或買得起的一般樓盤，使各種層次的居民在城市中都各得其所。這是供求調節之后的自然平衡。政府當然也造一些廉租屋和廉居房，但它們是嚴格控制、只面對貧困階層的。
近年來陪同來自中國的游客參觀紐約這類可說是世界頂級城市時，往往聽到中國游客對美國城市的不以為然，認為建筑陳舊，街道狹小，住房緊張，甚至還有談虎色變的貧民窟。但是，人家就是在這樣的情況下，實現城市化和現代化的，因而人家的城市化是可持續的，有內在活力的。中國的許多城市確實有其光鮮、摩登、氣派、壯觀的一面?？墒?，在中國這樣的平均收入水平和收入結構上，按目前的模式繼續推進中國城市化，后果嚴重，難以為繼。因為這種城市化正日益蛻變為城市特權階層排他性的自我現代化——在廉價剝奪農民土地及其價值、使城市成為權貴和各類精英的樂園的同時，排斥農民平等而有尊嚴地融入城市。如果依靠政府的強力推行，勉強堅持目前的城市化模式，結果不但造成城市內部的兩極分化，而且出現一個難以融入城市、被城市排斥的貧困農村，使二元結構和城鄉對立人為地延續下去。
經濟學觀察報：現在各地已經有大量的小產權房，該怎么處理呢？
文貫中：如果承認以上的分析是正確的，那么，就不是逼迫小產權房市場向大產權房市場靠攏，而是結束大產權房市場的壟斷，使大產權房市場向小產權房市場靠攏，達到降低城市房價的目的。要達到這個目的，惟有徹底改革目前的土地制度，允許農民的土地直接入市，與國有土地同市同價。政府現在壟斷城市用地的來源，控制土地的供應，企圖以世界上最嚴格的保護耕地的措施來降低房價，結果恰如火中加油，只會加劇房價的上揚。如果要推動良性的、可持續的城市化，城市的房價必須降下來。最有效的辦法，便是增加城市用地的供應。如果農民擁有地權，能夠根據土地市場的信號，逐漸增加土地的供應，便能抑制城市地價的人為上升，對開發商的囤積居奇也是釜底抽薪式的有力對策。所以，站在農民和城市中下階層的立場上，政府應該歡迎小產權房的及時出現，因為這多少緩和了城市住房價格飛漲引起的社會矛盾。至于小產權房和大產權房過大的差價，可以通過征收合理的土地交易稅和土地增值稅加以調節，并盡快使小產權房市場合法化。
確保城市規劃、土地區劃論經不起推敲
經濟觀察報：現在的小產權房沒有經過城市規劃、土地區劃部門的審批。一些人認為，為了確保城市規劃、土地區劃的嚴肅性，政府有理由取締小產權房。
文貫中：先要問一下，為什么中國會有如此多的所謂違法建筑呢？農民集體和開發商為什么不敢堂而皇之地向城市規劃和區劃的主管部門申報呢？
這就涉及城市規劃與區劃所基于的原則和土地制度。無論什么國家，城市化都必須接受某種程度的城市規劃與區劃部門的管理。在一個標準的市場經濟中，土地是私有的。隨著城鎮的擴大，人口的增多，反映為逐漸上升的地價由中心向周邊的傳遞。隨著土地價格的變化，土地所有者會根據地價的變化和土地市場供求的變化，從追求自身經濟利益極大化出發，要求改變區劃。區劃的調整原則既然基于對土地所有者的利益的承認和保護，城市規劃與區劃部門會經常性地對已有的區劃作相應的調整。
在美國這樣的自由市場經濟國家，城市規劃與區劃并沒有造成大量的建筑項目轉入地下。這是因為城市規劃的制定和區劃的更改是在和市民的經常而公開的溝通下形成的，并經常根據執行的情況和新的經濟趨勢，在獲得社區共識的前提下予以修正。而城市規劃的制定和區劃的更改的指導原則，在于允許土地所有者在不影響社區公共利益的前提下實現自身的最大經濟利益。而且，這種由土地派生的經濟利益的絕大部分歸土地所有者獲得，土地增值稅和交易稅是很低的，反而是房屋出售之后對房主征以較高的財產稅。在這種土地制度下，規劃和區劃的制定和執行，都基于業主的經濟利益和公眾利益的綜合考量，并且依賴業主對自己產業的切身利益的關心和捍衛。每一個土地所有者都會十分珍愛自己的土地，關心自己土地的增值潛力，為此愿意對土地進行投資，不會隨意廉價出讓土地，更不會糟蹋土地。開發商對土地的利用也不得不高度有效，從而避免了在中國常見的用地浪費。同時，由于不存在土地的政府壟斷，只要價格合理，愿意提供土地來源的人很多，從而抑制房價的飆升。
經濟觀察報：所以美國沒有小產權房現象。
文貫中：我想小產權房只能是中國特色的土地制度下的特色產物。美國東西兩岸的房價也是比較貴的，但是廣大的中西部地區和南部地區，房價一般比中國沿海大城市要便宜得多，可是人家的人均收入是中國的十五倍。
只要中國政府承認農民對土地的所有權，允許農民的土地同市同價，相信絕大多數農民一定有積極性向城市規劃和區劃部門備案、申報，并有內在動力要求開發商服從相關的建筑規定，以保護自己的財產的價值。
經濟觀察報：那么城市規劃和土地區劃部門應該根據什么原則審批土地開發項目呢？
文貫中：農地何時轉為城市用地，主動性還是應該來自農民和開發商根據土地市場的價格信號所作出的獨立判斷，由他們向城市規劃和土地區劃部門申報。城市規劃的制定和區劃部門的審批原則，在于允許土地所有者在不影響社區公共利益的前提下實現自身的最大經濟利益。這樣的城市化才是內生的、市場導向的，因而是可持續的。如果城市化主要靠政府主導，地方官員容易寅吃卯糧，將后代的土地提前使用，以便獲得高額土地轉讓金。這樣的城市化不但帶來大量的土地腐敗，而且帶來大量的土地浪費、資金浪費。政府對土地的壟斷又使大城市的房價居高不下，而中小城市和新的城市難以崛起。同時，在大量民眾無法滿意住房條件的情況下，又出現大量的空置土地和空置樓盤。
市場經濟呼喚與之相配的土地制度
經濟觀察報：你的結論和政府有關部門的初衷，真是相去甚遠。
文貫中：根據經濟學的理論，我只能得出這樣的結論。事實上，不管政府的用意如何良苦，如何崇高，從大躍進、文革等慘痛的歷史事件中我們學得的寶貴教訓是，如果后果是災難性的，良好的用意更有迷惑性，因而對民族的長遠利益更加危險。
在聲勢浩大的圍剿聲中，小產權房的經營也許會轉入地下，也許會放慢建造和出售的速度，但是，像當年的自由市場一樣，它們寄托著農民和城市中下階層希望分享城市繁榮的天經地義的渴望，對小產權房的圍剿因違反民意，既無法長久，也無法成功。政府如果強行拆除、沒收、處罰小產權房及其使用者，勢必造成物質財富的巨大浪費、城市住房的進一步緊張，以及與農民和中下層的民眾進一步對立。
經濟觀察報：好的土地制度應該符合什么樣的要求？
文貫中：作為國家的根本性制度之一，好的農地制度應和市場經濟的內在要求相洽，有助于市場機制的完善，有助于農業不斷提高內在活力，具備因應全球化的自我調整能力和創新能力。好的農地制度使農民獲得分享城市化帶來的繁榮的權利和渠道，有助于城市化的良性發展，有助于大部分農村居民順利融入城市。這樣，總體經濟才能趨于效率和公平兩者的自然平衡，社會生活趨于井然有序，城鄉關系趨于和諧、自律。
小產權房的兩難困局說明，現行的土地制度不但不利于中國農業的長期發展，而且已經對中國城市化的順利發展產生越來越大的障礙和扭曲。要避免三農問題和畸形城市化發展為一場惡性的社會危機，要使政府從目前的兩難困局中盡早走出來，避免和廣大農民以及城市中下層的日益對立，惟有接受市場經濟的鐵律，徹底改革與市場經濟的內在要求嚴重沖突的現行土地制度，讓農民充分實現對土地的權利，并讓市場機制發揮調節農用土地價格的主要功能，輔以政府的城市規劃和區劃，一主一輔地共同決定農地轉為非農用地的速度和規模。惟此，政府才能轉被動為主動，集中主要精力于法制的建設和公共財政的提供。
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