羅伯特泰勒豪姆

實物分房，還是房租補貼？

當然，靠透支全球使“窮人成房主”行不通，并不能說明傳統福利國家廉租房制度的缺點不存在。除了公屋區的人文環境弊病外，這種制度的公平性也存在問題。這里指的倒不是西方右派對一般福利制度正當性的質疑（他們認為取富益貧的二次分配是“侵犯產權”，本來就不應該），也不是指廉租房的初始分配有什么弊端。應該說，在許多民主法治比較健全的發達國家，廉租房的初始分配辦法相當完善，基本上都能達到濟貧目的。但問題在于廉租房作為一種實物分配很難回收。有些人在分到廉租房時確實是窮人，但以后他上升成為中產，甚至致富了，廉租房卻不退回，甚至被用來轉租牟利，導致許多廉租房在經過相當長時間后已經不是原來的受房者居住，不僅有悖于濟貧的初衷，偷渡客和其他非法移民成為公屋轉租戶的現象也日趨嚴重。

為此，一些國家采取提高廉租公屋租金、縮小與市場租金差距的辦法增加持有成本，以促使不需要者退回廉租房。但是如果“廉租”不廉，福利意義也就下降乃至喪失，國家又何必多此一舉？

更多的人則認為住房福利即使必要，方式也應當改革。比如改實物分房為房租補貼，向窮人分發租房券（專用于支付房租的代金券），讓他們自覓租房。將來他如果不再是窮人，租房券可隨時停發，比收回廉租房要容易得多。而更“自由主義”的人則進一步認為房租補貼可以發現金，不必搞代金券，讓窮人對如何使用補貼可以有更多的選擇。比方說如果他寧愿浪跡天涯，在流浪中消費這筆錢，那么你有必要逼他只能用這錢來交房租嗎？

當然相對于這種說法，筆者還是贊成租房券的。因為個人自由的領域不管多大，總還是要有“群己權界”的約束?！傲骼松睢迸c“私搭亂建”作為個人選擇都帶有一定程度的“負外部性”（無論古今中外，從公共秩序的角度沒有一個國家樂見流浪漢和貧民窟的充斥），正因為如此，筆者在此前也指出“違章建筑”的概念不是不能存在，只是它必須滿足前述的“三條件”。像“舊濟貧法”那樣拘禁流浪漢和強拆貧民窟肯定是不對的，但社會提供的住房保障（無論廉租公屋還是房租補貼）應該用于住房，而不是用于“資助流浪”，則是合理的要求。

租房券相對于政府直接投資于廉租房，猶如一些福利國家給窮人發放教育券以替代政府直接辦公立學校、發放醫療券以替代政府直接投資公立醫院，都是一種既保證了公共資金幫助窮人的轉移支付，又能盡量避免“官辦事業”弊病的可取思路。這些思路可以增加福利接受者的選擇，可以利用競爭機制促使住房、教育和醫療的提供者改進服務，乃至激勵這些提供者增加服務。而另一方面，租房券和教育券、醫療券一樣，作為確定用途的公共福利資助與直接給窮人發現金相比也合理得多。因為個人消費理性有局限，不僅一些消費行為有負外部性，更有些為個人理性無法控制（如成癮者的吸毒）。這當然不能成為政府管制個人錢包、侵犯一般性消費者主權的理由，但是公共福利資助不能被非理性消費，房租補貼不能資助流浪更不能資助吸毒，則是沒有問題的。專用代金券在這方面無疑比現金補貼效果好得多。

不過，租房券的發放與廉租公屋的實物分配制只是住房福利制度的兩種不同方式，它們本身都仍然有高福利還是低福利的爭論，而且針對廉租公屋的具體弊病提出的租房券對策，也不能解決福利制度本身存在的一般性問題。所以在他們那里，關于住房問題尤其是窮人住房問題的爭論仍然存在，而且會繼續下去。

不知道什么最好，但清楚什么“最不好”

但是我們看到：所有這些討論在憲政民主國家都是有底線的：喜歡“大政府”的人可以加大政府責任，鼓吹高福利，可以主張多建廉租公屋，但不會贊成政府權力無限、不會鼓吹強拆貧民窟。而喜歡“小政府”的人可以強調減稅、低福利，可以主張少建廉租公屋，乃至不建公屋只發租房券，甚至只發現金補貼，但也不會完全否定轉移支付、推卸政府責任，對窮人的困境放任不管。而無論哪一派更不會既反對廉租房，又鼓吹強拆貧民窟。政府權力大到可以要你死就死，要你活就活，而責任小到可以不管你死活，這是秦始皇時代的情況。而在憲政時代這既不是他們左派的主張也不是他們右派的主張，無論美國人還是瑞典人也都不能容忍這種狀況。換句話說：歷史進步到今天，人們仍然面臨許多難解之惑，包括在窮人居住問題上。人們“不知道什么最好，但清楚什么‘最不好’”。這就是進步所在，同時也是問題所在。

因此，以上對發達國家廉租房和其他住房福利政策教訓的敘述，并不是要根本否定這種政策的進步意義。無論如何，西方國家雖然與我國歷史的發展路徑區別很大，然而“沒有自由的時代”和“沒有福利但有特權的時代”他們也不是沒有經歷過。西方國家歷史上沒有過我國古代專制帝國時代的戶口管制，但在中世紀農奴制時代那里的絕大多數人也是被束縛于土地，同樣沒有遷徙自由。農奴制過去以后，西方國家也經歷過一個“舊濟貧法”時代，對流動的窮人濫施強權卻很少負保障之責，導致窮人自由、福利雙不足，同時產生了很多“西方孫志剛”式的故事。后來到了自由資本主義時代，西方國家也出現過奧斯曼那樣的“鐵腕伯爵”強拆貧民窟的現象。從這些情況看，我們的今天就是他們的昨天，這并沒有什么難以解釋的。

經過頑強的努力，他們在對統治者限權與問責兩方面取得了突出的進步。首先是窮人獲得不受驅逐的權利，實現遷徙自由，并開始要求享有保障的權利；再到福利國家時代社會保障、包括居住保障的明顯進展——所有這一切構成了近代以來人權進展在遷徙與居住方面的完整線索。

盡管廉租房制度有很多毛病，猶如貧民窟現象也有很多毛病一樣。但是沒有人認為廉租房制度的毛病可以用聽任窮人流離失所來解決，猶如沒有人認為貧民窟現象可以用“強化城管，取締違章建筑”來解決一樣。而既沒有廉租房又取締貧民窟的其他一切安排，例如以大量家庭離散為前提的“兩棲人”制度、索韋托式的“城外城”制度和沒有遷徙自由的農奴制度等等，在他們看來都比那兩種毛病壞得多。最典型的就是南非，盡管民主化以后他們的城市“底特律化”弊病的嚴重似乎證明了當年種族隔離理論家的預言，在我們這里也引起了批評自由和批評福利的兩種人對南非現狀的指責和對南非過去種族隔離制度或明或暗的同情。但是現在南非沒有什么人認為應該回到、或者能夠回到過去那種制度。

我國未來的發展如果要有道義上的感召力，當然不能停留于血汗工廠的“競爭優勢”。筆者曾指出：我國目前的貧民權利還處于西方“舊濟貧法”與“新濟貧法”交替時代的水平，隨意驅逐、禁錮、懲罰窮人的做法引起越來越大的非議而逐漸被禁，窮人主動要求公共服務的呼聲也開始出現。自由遷徙的“消極權利”和社會保障的“積極權利”都正方興未艾。不給廉租房又強拆貧民窟的做法越來越難持續。因此對他們經歷過的這兩種現象進行再認識是非常必要的。不過我認為更重要的是認識到我們的問題背景與他們的不同。

“驅逐貧民窟，許諾廉租房”，可能嗎？

如前所述，西方民主國家的廉租房和其他住房福利制度都有兩個重要前提，一是政治上的民主制度，它決定了國家財政的運用必須向多數人傾斜，再分配無論力度如何，方向上只能是趨向平等的“正調節”而不能是反平等的“逆調節”。二是窮人在可以“要求保障”之前先有了“不受驅逐”的權利，或者說他們是在“消極自由”的基礎上獲得“積極自由”的。如果沒有這一前提，作為被驅逐對象的窮人根本不可能成為廉租房的申請者。

而缺了這兩個前提，廉租房制度就與其他再分配制度一樣很難具有“正福利”性質，上面所說的廉租房制度的優點很難落實，而它可能產生的缺點，則與上述西方廉租房制度的缺點不可同日而語。

實際上，我們今天搞廉租房建設時提到的境外榜樣，民主福利國家就不用說了，包括新加坡、中國香港等不那么民主，因而我們一些人更以為可以借鑒的地方，當初也都是承認棚戶區的存在，并且通過向棚戶居民提供公屋來逐步縮小乃至基本消除了這些貧民窟的。而且我國現今的廉租房同樣以城市戶籍的“住房困難戶”為主要提供對象，他們常常就是棚戶區（如前所述，就是我國目前的“合法貧民窟”）居民，并且以此為理由來申請廉租房的。換句話說，無論西方、東亞還是我們現在能夠確實發揮作用的廉租房制度，其實質都是“承認貧民窟，爭取廉租房”，而不可能是“驅逐貧民窟，許諾廉租房”。

然而，我國這種“能夠確實發揮作用的廉租房”其實極其有限。因為我國如今“城市戶籍的‘住房困難戶’”其實為數不多——這并不是我們有什么獨特的“優越性”。事實上如前所述，幾乎所有城市化進程中的國家，“城市貧民”主要都是新移民，老市民是很少住在“貧民窟”的。只不過他們的新移民被承認為城市貧民，而我們的新移民仍被視為“外來人”罷了。由于我們城市中這些“外來人”沒有“不受驅逐權”，因此廉租房制度無法覆蓋他們。又由于我國政治民主滯后，權力制約不足，“負福利”難以消除，包括特權化的住房福利在內。于是我國目前“保障性住房”政策的兩大毛病，即“經適房優先公務員，廉租房不給農民工”，就成了最搶眼的問題，而遠比上述西方廉租房制度的問題突出了。