司法改革向何處去

經濟觀察報 蔡定劍/文 中國改革一直在重重坎坷中曲折前行，司法改革亦是如此。近年來中國社會轉型加速，舊秩序崩潰，新秩序尚未成形，以致社會矛盾叢生，社會糾紛與沖突加劇。而未臻完善的現代司法體系在這種混亂局面之下，又顯得力不從心，導致民眾對司法體系的信心降低。在這種情況下，我們長期培育的職業化司法、獨立司法反而成為犧牲品。一種懷舊情緒，以臆想的“實質正義“代替程序正義、以所謂的”公眾意志“代替法律思維的趨向又在滋長，近期重慶“李莊案”等事件便是例子。我們在2008年刊登了“再思改革，中國法治應該怎樣向前走”的系列文章，引起很大反響。2009年末，法學家季衛東教授又接受本報采訪，提出“司法改革第三波”的概念，引起法學界熱議。在中國司法改革再次面臨重要關口之際，我們邀請法學家對相關課題進行探討，以澄清一些關系未來的重大問題。

中國的司法改革從上世紀90年代中后期發動以來，至今已有十多年的歷史?？v觀司法改革的發展歷程，其早期是在學者的積極呼吁與倡議下，引導輿情，觸發學界持續熱議和公眾高度關注。隨后，最高司法機關也設立了司法改革機構，進行主動、系統的司法改革，由此出現了外力推動和內部回應改革的良性互動局面。

近年來，學者和社會上關于司法改革的討論已經偃旗息鼓了。但是，關于司法改革的爭論并沒有停止，其中一些涉及到“司法改革向何處去”的重大問題，包括了關于司法大眾化還是專業化、職業化的討論，涉及司法改革的一些方向性問題。事實上，過去的司法改革提出了“公正與效率”的價值理念，并據此試圖構建一套制度體系，意在破解司法的獨立性與公正性的難題，克服司法中存在的地方化、行政化、法官大眾化等具體問題。應該說，這樣的改革目標是符合中國現實的，也得到了法學界的廣泛認同，取得了重大的進步和現實的成就。而現在的一些動作，作為對以前司法專業化和職業化的糾偏，一些措施似乎是要回到過去“群眾辦案”的模式。一言以蔽之，現在的司法改革實際上是在“穿舊鞋、走老路”。

對于當下司法面臨的問題，相信大家都是清楚的：社會轉型期出現了眾多的矛盾與糾紛，這些矛盾與糾紛在短時間內以膨脹的方式擺在了司法機關面前。司法面臨的問題，是我們可以達成共識的基點?，F在的分歧是，對于如何解決上述問題，人們給出了截然不同的思路與方法，這成為當下司法改革爭論的焦點，也左右了我們前進的方向。一種思路是從制度、體制角度入手，借鑒現代社會解決糾紛的制度經驗，并結合中國的實際，來解決日益增長的糾紛，另一種方法是沿用延安時期的非規范性的司法方法解決糾紛，回到中國傳統資源中尋找解決糾紛的路子，這些措施包括法官大眾化、推行“和解結案”、提倡“馬錫五審判方式”等。我們可以平心靜氣地思考一下：雖然我們有豐富的實踐經驗，但是我們缺少現代司法的智慧和解決矛盾的手段，僅靠一個 “群眾路線”和“重視調解”，是我們解決各種現代矛盾的制度性方法和路徑嗎？退一步說，即使我們有某些傳統資源是可行的，但這不應妨礙我們站在現代文明的起點上學習借鑒世界各國先進的、能有效解決社會矛盾的司法手段和理念。發達國家已經經歷了當前中國社會所經歷的經濟、社會轉型過程，他們在解決現代社會矛盾方面積累了大量行之有效的資源。我們不能無視甚至批評這些制度文明的寶貴經驗，也應承認我們在這些方面的經驗是乏善可陳的。

接下來，我想通過具體的事件來說明，到底應該采取何種手段來解決社會糾紛，以何種理念來進行司法改革。司法面臨的突出問題是社會糾紛激增和司法資源有限之間的矛盾，例如，山西省僅2008年受理的各類案件便多達17萬余件。為了應對案件的爆炸式增長，我們現在采用的方法是大量增加法官。截至2007年，全國法院工作人員近30萬名，其中法官多達18萬。我認為，這種靠大量增加法官來解決日益增長的糾紛的方式，無異于“飲鴆止渴”——隨著法官數量的增加，法官的素質、專業水平、職業榮譽感、社會地位會相應降低。隨之而來的司法大眾化，尋求用傳統的“田間地頭、主動審判”的方式解決糾紛，不僅大大增加了法官的工作壓力，也損害了司法的消極性與權威性。所以在眾多社會矛盾面前，盡管法院強調所謂的“能動司法”，仍有大量的社會糾紛被拒之門外。另外，為了提高調解率，部分法院違反法律，無原則地推行“強制調解”，甚至用所謂的“調解結案率”來衡量工作成績。這使得糾紛并未得到真正解決，把矛盾重新推回社會，事實上剝奪了公民的訴權。這些都對司法的公正與權威產生了負面影響，也不能適應與日俱增、紛繁復雜的社會矛盾。由于大量糾紛得不到司法救濟，或者救濟不力，司法在人們心目中的形象和地位降低，司法的公信力和權威受到嚴重影響。

司法面臨的問題，并不是靠簡單走群眾路線就能解決的問題，我們必須真正解決司法的公正與效率問題。美國被視為“訴訟如麻”的國家，有世界上最龐大的律師隊伍，美國人的“好訴情結”也是盡人皆知的。美國法院還奉行“法院不得拒絕裁判”的原則，這意味著法院不得以法律沒有明文規定或者超出受案范圍為由，拒絕公民的訴訟請求。但是令人驚異的是，美國的法官隊伍并不龐大，聯邦法院系統的法官總共只有860多人（最高法院法官9人、聯邦上訴法官179人、聯邦地區法官687人）。在州的法院系統里，法官也不多，以科羅拉多州為例，其法官總數不到300。與法官人數稀少形成鮮明對比的是，美國法院的公信力非常高。面對日益增多的訴訟，美國并沒有單純依靠增加法官來解決問題。自1950年以來，美國聯邦上訴法院的法官人數只增加了一倍，聯邦地區法院的法官人數只增加了三倍。美國解決日益增多的訴訟的方法是探求如何改革司法制度，提高司法效率。美國對案件進行分類，根據案件的性質建立多元化訴訟機制：重要的案件按照嚴格的正規化的司法程序來審理，較輕的案件、特別是小額訴訟，采取非常靈活、有效、便利的訴訟機制。其司法制度一方面專業化、職業化，另一方面設置簡易、便民、卻又不失規范的制度化解決糾紛的途徑，兩者并行不悖，既具有解決糾紛的能力，又不喪失司法的公信力。因此社會糾紛雖然在激增，法官數量卻很少增加，而糾紛都能得司法救濟。

下面舉兩個例子來說明，我們應該用多元的思維來進行司法改革，尋求解決糾紛的途徑。

第一個是刑事審判中的 “晚間治安法庭”。美國刑事犯罪的入罪門檻很低，一些被我們視為治安案件的違法情形，他們都認為是犯罪。如此多的刑事犯罪，如果用我們現在的制度解決，法院肯定會不堪重負。但是美國有“晚間治安法庭”來處理這類案件。我曾參加旁聽，印象深刻。一位治安法官在傍晚6時左右開庭，審理過去24小時里警察逮捕的所有治安犯罪嫌疑人。犯罪嫌疑人在律師的陪同下出庭，警察提出犯罪指控，犯罪嫌疑人和律師提出辯解和反駁，法官須當庭做出裁決。對于較輕的犯罪，犯罪嫌疑人認罪的話，可以當庭開釋；對于較為嚴重的犯罪，如吸毒、虐待等犯罪，可以判決十天或半個月的公共服務。如此下來，一個法庭每晚便可處理十幾個案件，效率極高且程序規范。與此對比鮮明的是，在美國如果一個案件的判罰是終身監禁或死刑的話，訴訟時間可能長達十年之久。

第二個例子是在民事訴訟中，也有一種非常簡便、靈活的糾紛解決機制，這就是我多年來一直極力推動的小額訴訟制度。在美國和新加坡我親自打了兩場小額訴訟的官司，雖然我是有一定語言隔閡的外國人，但這兩個官司都輕松地解決了。不過我從未在中國打過官司，不是無案可訴，而是擔心陪不起時間，也怕未必能得到一個公正合理的判決。

1994年我剛去哥倫比亞大學時，在商店購買了一個75美元的無繩電話。在使用過程中發現電話有雜音，便拿給商店換貨。根據美國法律，消費者在一定時間內可以要求換貨或退款。店主回應說，相同型號的電話缺貨了，不能換貨，并建議我補交幾十美元買一個更好的，或者換成等價的其他商品，但是拒絕退款。我幾次去商店交涉無果，便向哥大法學院的愛德華教授咨詢可用什么方法解決。他告訴我了三個辦法：一是找消協投訴，二是找政府管理部門解決，三是可以向小額訴訟法庭提出起訴。我認為這是一個很好的實踐機會，于是選擇了小額訴訟法庭。我到紐約曼哈頓的地方民事法庭的小額訴訟案件接待窗口領取了一張訴訟表格。表格十分簡單，只有原被告的信息和訴訟請求，訴訟費用也只有5.84美元，大約一個漢堡包的價格。在接待窗口上貼有一紙公告，告知凡是今天起訴的人，應在兩三周后的具體某日的晚上6點到法院的民事大廳接受審理。我按指定時間到了法院，大廳里坐了二三百人，都是參加小額訴訟的。法官在臺上宣布裁判規則，并告訴我們今晚的審判人員不是法官，而是一名仲裁員，但他的裁判具有與法官同等的法律效力，而且是一裁終局、不可上訴、也不必請律師的。如果當事人同意這個程序，只需到外面等待開庭即可，而如果要走正式的審判程序，需要去隔壁另行填寫一個表格。大多數人和我一樣，選擇了小額訴訟程序。裁判庭的格局很像醫院的門診室，許多房間一字排開，當事人坐在外面等待叫號。叫到我后，法官閱讀了我的起訴書，簡單詢問了幾個問題，便做出了裁判。由于被告缺席，根據裁判規則，判決他敗訴。對于賠償數額，法官問我為何選擇500美元，判決賠償150美元是否可以接受，我考慮了一下便應允了。法官告訴我，在一周后，原被告雙方都會收到這份判決書，我可以據此找被告索要賠償。但是由于被告缺席可能存在不可抗拒的原因，被告在一個月內還可以提出再審請求，因此在此期間我還不能要求強制執行。如果超出一個月未提起，判決就自然生效了，我就要申請強制執行。

當時在紐約所有在5000美元以下的訴訟，包括人身損害賠償、警察罰款、交通事故賠償，都可以按照這個程序，要求對方賠償。這些小額訴訟法庭的法官一般由退休法官、律師、大學教授擔任，任職資格由法院審查，因此運行成本很低，也充分利用了社會資源來充實司法力量。同時，其在制度安排上也充分體現了便民原則：訴訟時間一般安排在晚上，便于上班族參加訴訟；一裁終局節省了申訴帶來的訴訟成本。應當注意的是，這種受案范圍廣、訴訟門檻低、訴訟費用低廉、訴訟程序簡易的程序，也充分體現了司法公正，并未因為效率而犧牲正義。在本案中，賦予缺席被告申訴的權利，就是很好的例證。在新加坡我也經歷過類似的訴訟，同樣感受到小額訴訟便捷、公正的優勢。像這樣一些訴訟標的小、權利義務關系相對明確的案件，在國內鮮有人求助于司法，但是在國外卻可以通過簡易、規范的司法程序得到解決。

從這些案例中可以看出，尋求解決社會矛盾的路子，需要解放思想，充分借鑒各國解決社會糾紛的有益經驗，而不是封閉地從“老祖宗”那里尋找司法資源，簡單地用所謂“群眾路線”或所謂“送法下鄉”的方式來求解紛繁復雜、數量繁多的案件。單單強調所謂“群眾調解”往往導致事倍功半，或是強制調解造成不公，或是調解后反悔引起更麻煩的訴訟。像治安法庭和小額訴訟等成功、有效、現成的經驗，我們不能因為是西方的就棄之不用，定要墨守所謂的“本土資源”，何況中國司法傳統實在乏善可陳。我們不能否定司法專業化、正規化，回到過去的所謂大眾化、非專業化、“民主化”的路上。我們需要司法的正規化，也需要多元化、簡便、易行、節省的訴訟制度。只有“穿新鞋、走新路”，而不是“穿舊鞋，走老路”，我們才能找到司法改革正確途徑。

（作者為中國政法大學教授）

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