住房保障提前“大考”

經濟觀察報 楊紅旭/文  最近一個時期，中國樓市有兩大亂象，一是在商品住宅市場領域，房價高漲，一線城市豪宅熱賣如白菜；二是在住房保障領域，經濟適用房和廉租房建設磕磕絆絆。對于前者，經濟復蘇還需樓市出力，中央想要抑制高房價，卻又“投鼠忌器”；對于后者，是中央與地方的再度利益博弈，屬于舊矛盾中生發出的新問題。

商品房價格，由市場“無形之手”統管，是妖是魔，暫且隨它去吧。住房保障這件事，屬于名正言順的政策施政領域，面對新問題，豈能熟視無睹，甚或退避三舍？

我國當前的住房保障體系，由廉租房和經濟適用房兩大主干組成。數據顯示，今年上半年全國各地新開工經濟適用房48萬套，僅占全年指標的37%。這一指標源出2008年11月住房和城鄉建設部的“9000億安居工程投資計劃”（三年新建400萬套），12月國辦“131號文件”又明確為：2009年—2011年全國每年新增130萬套經濟適用房。

經濟適用房，可謂中國住房制度變革過程中永遠的痛。1998年住房制度改革的“23號文”中，明確要建立以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；但其后的事實是，經濟適用房占全國住宅供應套數比例年年下降，由1999年的28.21%一路跌到2005年的7%；2004年《經濟適用住房管理辦法》中，則不再提及經濟適用房占主流地位；2007年新修訂的《經濟適用住房管理辦法》中，進一步把適用對象縮小到低收入家庭。

去年底國家突然大幅提高經濟適用房的建設規模，既有彌補歷史欠債的之意，又有配合經濟“保八”、擴內需之圖?，F在看來，今年經濟適用房建設注定難以達標。原因何在？首先，目標定得偏高，去年此計劃一出，筆者就曾做過測算，由前幾年占全國住宅供應的7%左右，激增至25%左右，有“大躍進”之嫌。其次，地方政府建設熱情不高——這屬老毛病了，常州、長沙等地公開暫停新建，轉而進行貨幣化補貼，符合經濟適用房條件的家庭去市場中購房，每戶補貼8萬元；部分城市則傾向于收購存量住宅，用作經濟適用房進行分配。

面對這一現實，前段時間住建部表態：在經濟適用房這件事上，允許地方政府因地制宜、以不同方式推進制度建設。明顯放松了口氣，默許了地方做法。筆者判斷，三年新建400萬套的指標鐵定難以完成，有可能重蹈“90/70”政策之覆轍。

實際上，經濟適用房政策一直飽受詬病，茅于軾先生一直倔強地認為應廢除之。以低于市場一半的價格，分配中低收入群體以價值高昂、增值空間甚大的私有產權房，無論如何，也難以杜絕富人、官員搶占、偷食——經濟學上所謂的“搭便車”。如果說前些年開寶馬購經濟適用房的現象還可以理解為制度不健全，如今在2007年“24號文”出臺后、中央強力抓住房保障的情況下，各地依然不時曝出關于經濟適用房的種種丑聞，只能證明，這一產品確實先天不足。

接下來再談廉租房。今年上半年全國已開工建設廉租房105萬套，占今年建設計劃的59%?！?000億安居工程”原本計劃未來三年新建廉租房200萬套，今年5月出臺的《2009-2011年廉租住房保障規劃》，三年內新增廉租住房518萬套、新增發放租賃補貼191萬戶，并且將指標細化落實到各省市。由此看來，與經濟適用房相比，廉租房的指標大幅提高，且分派到各省市，作為考核任務強行推進。

強化廉租房、弱化經濟適用房，一直是筆者的主張，以可以動態調配資源的租賃房滿足低收入群體的住房需求，遠優于分配后即產權固化的經濟適用房。從福利經濟學上講，給低收入者貨幣補貼的效率遠高于補貼實物，由此可以避免權貴階層“搭便車”。而且，政府手中可以掌握一批存量住宅，根據居民收入情況及社會發展的變化，不斷把有限資源調配給最需要的家庭。我國不可能像新加坡那樣給90%以上的居民分配組屋，合適的榜樣是德國、美國、法國，住房保障的主干應是公共租賃房政策。

廉租房的新建數據讓人激動，水面下卻隱藏著一頭“怪獸”。近日有媒體報道，福建、甘肅、河南等一些中西部地區為緩解廉租房配套資金短缺問題欲出售廉租房，實行“共有產權、租售并舉”政策。如果地方群起出售廉租房，那么新建量即使達標，又有何用？窮人總歸會源源不斷地產生，廉租房的本意是讓那些最窮困的人受益，其中部分家庭收入增加后理應退出，把房子讓給新的低收入階層。

況且，這其中還有一個社會公平問題。當前，在各大城市中，存在一批寧可吃著低保，天天打牌，也不愿做力所能及工作的群體，這是對勤勞的非低保群體的不公。同理，如果讓最低收入群體都擁有高價值的房產，那么這筆巨大的財富未免來得太容易，要知道還有大量低收入、中等偏低收入群體同樣買不起房。如果各地執意出售廉租房，確實緩解了政府眼下的資金壓力，卻極大傷害了社會公平與經濟效率。

政府果真沒錢建廉租房嗎？許多發達國家，政府在廉租房上的投資，一般占財政總支出3%—6%，而我國2007年只有不足0.3%，2008年雖然迅猛增至354億元，還是只有區區0.56%。按計劃，2009年中央將繼續加大對財政困難地區廉租住房保障補助力度，西部地區400元/平方米，中部地區300元/平方米。筆者認為中央的支持力度可更大些。

而地方政府，在當前實體經濟尚未全面回暖、財稅收入偏少的情況下，確實在投資廉租房上存在困難；然而，更重要的是，地方政府真的在財政支出結構上向廉租房傾斜了嗎？能否在“門面工程”、“政績工程”、工業項目重復建設上少花點錢？再者說來，按規定，土地出讓凈收益用于廉租住房保障的比例不低于10%，部分地方政府完全可以將其大幅提高至20%—30%，把用于出售的廉租房用地賣給開發商建商品住宅，再用這些土地出讓金建設非售型廉租房，不是更能調和保障與市場矛盾，兼顧短期與長期利益嗎？

在高房價的歷史背景下，做好住房保障，是政府必須要做的考題。為此，各級政府已在黑暗中摸索了好幾年，可依目前情形，全面完成未來三年住障目標的可能性幾乎為零。如果能積極的面對新問題，及時調整、優化思路、體制、機制，亡羊補牢，還未晚。

（作者為上海易居房地產研究院綜合研究部部長）

• · 實現人人有住房，有點難 　|　 2009-11-25
• · 人大：個別省保障房缺口2000億 　|　 2009-09-15
• · 葉檀：五論應該取消經適房 　|　 2009-08-20
• · 五論應該取消經濟適用房 　|　 2009-08-20
• · 談任志強中國住房保障體系世界最好 　|　 2009-08-20