經濟觀察網 史晨昱/文 2009年以來，地方融資平臺的債務風險，上升為左右中國經濟和社會發展大局的重要因素。無庸置疑，雖然地方政府短期債務風險不大，中長期潛在隱憂。中央已將清理、整頓、規范地方融資平臺納入議事議程。

地方政府投融資平臺早在上世紀90年代就有了初步探索。在2008年以來“保增長”背景下這一制度利用上升到前所未有的高度，并呈現出以下特點：其一，建設步伐加快。原先政府融資平臺多集中于省級政府，2008年后地方政府建融資平臺的層級逐步向地市級、區縣級甚至集鎮、鄉村下移。2009年底，全國各級政府融資平臺達8000多家。其二，銀行擔綱融資主渠道。2009年底，銀行融資平臺貸款余額近6萬億元。除貸款外，還有少部分銀行承銷的債券和“銀信政”理財產品。銀行對該類客戶爭奪激烈。商業銀行開展該類業務，并非完全出于政策因素，而是自身將其視為增長良機。一是加大貸款營銷力度，紛紛下浮貸款利率。二是貸款形式以抵質押和信用貸款為主。三是貸款以中期項目貸款為主。其四，向綜合化平臺發展。2009年下半年以來，地方融資平臺出現“戰略控股”、“金融控股”等趨勢，向集團化轉身。一些發達地區的地方融資平臺，正在試圖擺脫平臺成立之初被動承接各路資金、倒手用于城市基礎設施的“空殼”地位，在逐步弱化項目建設職能的同時，轉以資產和資本經營作為發展方向，構建出完全有別于既有城投公司模式的全新政府類融資平臺發展模式。

在地方融資平臺作用突顯的同時，其高杠桿負債和不透明的運作風險也引起廣泛關注，甚至一些專家將其風險與上世紀90年代亞洲金融危機后銀行不良貸款風險相提并論。我們認為，這些風險可以歸為兩大方面。

其一，財政風險重新挾持金融風險。一些地方政府投融資平臺的運作很不規范，甚至可能成為將金融風險與財政風險重新進行捆綁的一個主渠道。一是目前投融資平臺的總體負債水平都相當高，負債率普遍超過80%或者更高。二是一些投融資平臺中存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現象，甚至注入不實資產“濫竽充數”。三是償債責任主體不明確。多數平臺的債務最終償還主體及投資失誤的責任主體都不十分明晰。四是最為突出的，政府過多介入地方融資平臺公司運作，“政資不分”是當前政府融資平臺建設和運作中最為常見的問題。五是商業銀行之間競相放貸，使得“貸方市場”演變成“借方市場”，貸款條件不斷放松，信貸資金容易被“小馬拉大車”的地方政府綁架。

其二，政策性與商業性金融業務重混一談。當前地方融資模式所有的風險都集中于銀行系統。雖然通過城投債和資產證券化產品等方式向金融市場分散風險不可避免，但由于上述產品的購買主體仍為銀行，所以解決融資平臺問題更需從銀行自身尋找方向。

目前，無論是監管層還是商業銀行自身，均已開始重視和加強融資平臺和項目貸款風險管控。如此龐大的平臺貸款，如何提早未雨綢繆也不為過。但有個前提，需要明晰，并加以明確。是不是商業銀行適合對接所有的地方融資平臺。該類業務有沒有政策性和商業性的劃分。如果這個問題不得到重視，僅僅依靠銀行自身的風控體系以及自我約束行為，風險可能還無法得以有效防范。

種種跡象顯示，目前管理層也在擔心地方融資平臺有可能成為國家的一個大包袱。防范地方融資平臺信用風險，已成為2010年貨幣政策增強“針對性”的重要組成部分。

盡管近期地方政府融資平臺風險引起各方高度關注，但要辯證看融資平臺的作用。從短期看，2010年前行的邏輯是：經濟增長還需投資唱主角，地方政府配套資金對投資增長至關重要，地方政府配套資金依然需要政府投融資平臺的支持。從長期看，中國正處于工業化、城鎮化加速發展時期，基本建設所需資金數額龐大，各級政府在推動城市建設、改善公共服務方面的作用依然顯著。

在這種情況下，如果堵和關停平臺的融資渠道，地方政府無疑陷入巨大的困境：一方面，已經步入融資環節的地方政府項目面臨停貸，已經開工的地方項目建設面臨“爛尾”，前期的投入會造成浪費，且后續任務繁重的相關軟硬件基礎設施建設無力開展。另一方面，民生環境、社會保障等公共產品的供給均要求提速，更加舉步維艱。

地方政府融資平臺的特殊性決定了對待這類問題只能疏，重在規范，而非一刀切之。從國際經驗看，如果制度設計合理，地方政府債務是促進地方經濟發展的有效途徑。

規范的方向，顯而易見，應加強地方政府的預算約束。加強中央有關部門對地方債務的監控，建立并完善地方債務風險預警體系，建立各級政府的責任制度和債務的償還保障機制，建立地方政府融資額度和期限的授權制度，適時探索實施地方政府財政破產制度并追究主要領導人的責任，以推動地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負債向及時公開披露的合規的顯性負債轉變。

從商業銀行的負債結構看，一直陷于短借長貸的經營困境，無疑應針對經營性項目、準經營性項目和公益性項目三大類型采取不同的融資模式。根據銀行的風險偏好，在區分政策性和商業性的邊界基礎上，商業銀行應更多進入可市場化運作的項目平臺，按照商業貸款方式運作，而非遍地開花。而信貸對象和信貸條件，應從宏觀判斷、中觀策略選擇及微觀項目把控上著手。首先，在宏觀判斷上抓住政府財力及政府信譽這兩個關鍵點，嚴格按照商業銀行信貸業務流程，把控信貸風險。其次，在中觀策略選擇上，應該“有進有退，有保有壓”策略，平衡政府融資平臺信貸業務的風險和收益。最后，在微觀項目把握上，應該針對政府融資平臺項目的風險特征，采用保證項目資本金、對項目貸款實行封閉管理等措施防范項目的風險。（作者系中國工商銀行投行研究中心副處長，經濟學博士）