國開行“從商”后記：身后空白誰來補

經濟觀察報記者胡蓉萍　12月16日，我國政策性銀行改革的頭號主角登場，國家開發銀行（以下簡稱“國開行”）在其沿用了14年的名稱后面，加上了“股份有限公司”的字樣，正式“變臉”為商業銀行。

國開行轉身為商業銀行，身后留下的市場空白及諸多隱憂，給2009年的我國金融改革留下了不小的懸念。

“純粹”商業銀行之憂

“如果將國開行轉變為純粹的商業銀行，將使政策性的開發性金融機構留下一個很大的空白?！边|寧大學國際金融所白欽先教授稱，中國是一個轉型國家，工業化、城市化需要很長的過程，需要具有中長期特色的金融機構提供專門的服務，支持基礎設施領域的建設和發展。

無獨有偶。美國當選總統奧巴馬最近公布的經濟計劃提出，要成立一家專門銀行投資國內基礎設施，在10年內投資600億美元。

毫無疑問，我國基礎設施的水平無法與美國相提并論。作為我國基礎設施領域的主力銀行，國開行此時淡出政策性銀行，轉身為商業銀行，身后會留下怎樣的空白？

11月中旬，國務院出臺了“擴內需、保增長”的十條措施，提出要大力支持六大重點領域和地震災區災后重建。細心的人士發現，這些被業內稱為“6+1”的領域，與國開行近年來的業務領域基本重合。國開行年報顯示，截至2007年末，國開行貸款余額2.26萬億元，其中98.6%投向了基礎設施、基礎產業和支柱產業領域。

投資拉動經濟增長，是我國此輪擴大內需的著眼點。今后兩年需要新增投資4萬億元。如此巨資，從何而來？

財政資金一馬當先。據專家分析，4萬億元投資中，中央和地方財政將出三分之一，企業和社會投資大約也占三分之一。近年來我國財政實力日益增強，財政投資力度不斷加大，但眼前的情況卻有些急轉直下。

有數據顯示，受政策性減稅、經濟增長趨緩等因素影響，從2008年第三季度開始，我國財政收入增長趨緩，10月份下降0.3%，為12年來首次負增長，剛過去的11月份更是加速下滑至3.1%。加之財政資金固有的杠桿率低等特點，中央和地方兩級財政在擴大內需中已難以做到游刃有余。

由此可見，銀行信貸至少要承擔4萬億元投資中剩下的1/3，大約1.3萬億元。

銀行“慎貸”有苦衷

中央擴大內需政策出臺后，各大商業銀行總行紛紛表示，要加大對擴內需重點領域的支持力度。

“但在運行中可以看到，各家銀行和金融機構對這些事項的政治表態和它們的運行機制之間，明顯地成為‘兩張皮’?！必斦控斦茖W研究所所長賈康表示。

從12月15日央行公布的數據來看，11月份，金融機構人民幣貸款余額為29.57萬億元，比10月份減少了2600億元，甚至比9月份也減少了800億元。

一家國有上市商業銀行的高層人士告訴記者，2008年下半年經濟拐點出現后，雖然中央有擴大內需的政策要求，但是他所在的銀行是上市公司，要講股東回報、業績，所以在政策調控和商業利益之間的平衡點很難把握。

他認為，在目前我國信用制度缺失的情況下，基礎設施等中長期領域以及災后重建、“三農”等民生領域的項目，大多具有投資期長、盈利低、風險大的特點，商業銀行雖有為國分憂之心，但很多時候是心有余而力不足。相反，周期短、風險低、收益好的項目，更容易受到上市商業銀行的青睞。

不容回避的現實是，目前各地配合擴內需政策而上馬的各類項目，以政策性項目為主。這些在融資上“吃力不討好”的項目，自然得不到商業銀行的呼應。

鐵路建設即為一例。按鐵道部的說法，為拉動內需，從現在起到2020年，我國將新建約4萬公里鐵路，投資總規模將突破5萬億元。一些地方政府也規劃了大規模的鐵路投資計劃。面對各地的鐵路投資熱情，商業銀行則有自己的考慮。

一家國有商業銀行的高層人士認為，現在我國一些鐵路本來運輸能力就“吃不飽”，再一下子新增這么多鐵路，運輸能力更要攤薄，盈利前景不容樂觀。他表示，商業銀行通常是不會給這樣的鐵路貸款的，即使有地方財政的支持，但也都是一次性的支持，未來的還款能力主要還是依靠項目本身的現金流。

尷尬的背后，是政策性金融機構在宏觀調控中不可取代的重要作用。一個非?，F實的問題擺在眼前：政策性銀行商業化后，政策性業務怎么辦？

“看得見的手”缺失？

有人提出，國家可通過公開招標的方式選擇政策性業務的經辦銀行，商業銀行也可參與招標。

對此，中國人民大學財金學院有關專家指出，這種方案也并非萬全之策，即便在德國、日本等市場經濟高度發達的國家，政策性業務也主要由政策性銀行經營。尤其是發展中國家，在實現國家意志時，商業性金融這只“看不見的手”，往往需要政策性金融這只“看得見的手”進行配合和幫襯。

2005年國家助學貸款在部分省份流標的一幕，讓人們至今記憶猶新。當時，參與投標這項政策性業務的銀行少之又少，提出的風險補償金比例高得令人咋舌。山西一家商業銀行負責人表示，國家助學貸款屬于政策性業務，在社會信用不健全的現階段，按照傳統商業銀行的方式來運作，必然會受到冷遇。

況且，并非所有的政策性業務都適合公開招標。國家發改委一位官員表示，對于國家的重大政策性項目，如重大戰略項目、政治外交項目、關系國家安全的項目，單靠招標方式選擇承辦銀行，難以從根本上高效率地解決資金需求。

有關專家指出，轉型前的國開行早已不是一家傳統意義上的政策性銀行，籌資和放貸等運營都實現了市場化。如果國家下一步對政策性業務實行公開招標，國開行無疑是最有力的競爭者。他說，股份公司掛牌只是國開行轉型的第一步，轉型后的具體定位和功能設計，或許才是國開行改革的關鍵。

惶惑的政策性金融體系

1994年，我國成立了國家開發銀行等三家政策性銀行，分別承擔國有商業銀行分離出的政策性金融業務，具體包括開發性建設、進出口、農業等領域的政策性金融業務。

“但是經過十多年的發展，我國政策性金融體系的框架和發展思路，不是更清晰了，而是更模糊了，更令人惶惑了?！辟Z康表示。

“從我國目前情況看，我國存在很多落后地區需要加快開發、農業等弱勢行業和中小企業等弱勢企業群體需要支持，關系到民生問題的環境保護、醫療衛生等各項事業也嚴重缺乏資金融通渠道。所有這些情況都說明，我國現有的政策性金融機構不是多了，而是還少，遠不足以覆蓋國民經濟薄弱環節?！彼硎?。

財政部相關人士表示：“目前正在考慮向農業發展銀行和進出口銀行這兩家政策性金融機構增資，國開行轉型后的‘政策性金融空白’可能是由國家財政通過預算的方式直接進行資金的配置?！?

對此，有關專家則表示疑慮，他認為，財政資金從本質上說無法完全取代政策性銀行資金，這主要是因為財政資金先天具有的無償性，使其無法發揮銀行資金在資源配置中的作用，更難以實現資金運用的高效率。況且，近期我國財政收入 “沖高回落”的狀況，也無法滿足以預算方式填補國開行轉型后的空白。

針對此前將新設一家政策性銀行的媒體報道，財政部人士表示：“無論怎樣改革，目前均不可能再增設另一家政策性銀行?！?

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