關乎建設用地指標的“占補平衡”政策被國土資源部從投資到驗收評定全包的局面可能很快被打破。

本報獲悉，國土資源部、農業部、國家審計署、國家統計局、監察部和中組部六個部門將共同對2010年度省級政府耕地保護責任目標進行考核，而耕地占補平衡則是考核的一項重要指標?！斑^去的考核只有國土部、農業部、統計局三家參與?！眹临Y源部耕地保護司鄭偉元處長告訴本報。新增加的三個部委在中國政府的體系中極為重要，中組部直接負責著官員的考核與任免調動，監察部則主管政府監督，審計局則是各項地方政府數據的審核方。

自2月底國土部和農業部開展城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治的清查以來，這項工作已經進入了第三階段——抽查總結。而一批違法違規的情況則將在5月30日全部工作結束并上報國務院之后，對外公布?！霸趯θ珖耐恋卣雾椖窟M行清查之后，目前國土資源部及其他部委已經掌握了一批違法情況嚴重的案件，將在清查結束之后對外公布?！币晃粐临Y源部官員對記者這樣表示，中紀委、監察部都參與到了清查工作中，許多違法違規的情況是由這些部委查出來的。

內在驅動

“國土資源部強調的是先補后占，對于省級政府部門而言，如果申請新增建設用地指標時有占用耕地的情況，那必須先完成耕地補充才能被批準?！编崅ピ嬖V記者。

而在實際執行時，幾乎全部的耕地補充項目都是通過土地整治工程來完成的。國土資源部上周赴湖北調研時發現，增加耕地的重點，集中在對被棄毀土地的復墾，對未利用荒地的開發，以及對農村居民點的重新安置上來。

以湖北省監利縣為例，該縣僅通過對其下轄的毛市鎮一處進行農村居民點重新安置上，2010年便獲得了建設用地指標1258畝，這一數字相當于該縣每年建設用地指標的六分之一到一半的水平，而在監利縣，與毛市同級別的鄉鎮還有18個。

“我們縣每年使用的新增建設用地不固定，多的時候一年七八千畝，少的時候一年兩千多畝?！北O利縣國土資源局局長周傳垓這樣向記者介紹?！霸芯用顸c在騰退之后都復墾為耕地，居民則被集中到了相鄰的一條大街之上，基本上都是自愿搬遷?！痹诿墟偞迏谴?，村長黃坤坡這樣向記者表示。

不過，在河北、山東等地，情況則遠比監利縣復雜。2010年，河北省大舉強力推進“農民上樓”騰退建設用地的做法成為輿論詬病的焦點。據記者了解，農業部、水利部也據此對國土資源部有著諸多的抨擊。

而隨之而來的，則是2010年底國務院47號文下發，要求對農村土地整治的清查，以及國土資源部在2011年起，會同監察部等部委啟動的一項清查整頓工作。

在國土資源部的最初設想中，土地整治工程早已不再是耕地保護，糧食安全，這已經成為國土管理部門在土地利用結構上挖掘潛力，是優化土地利用空間格局、提高土地利用整體效率的有利工具。

而在農村地區，土地整治幾乎可以說是對中國鄉鎮重新進行的一場規劃布局?！巴恋卣我呀浘哂辛藝琳蔚囊饬x?！眹临Y源部土地整治中心副主任鄖文聚這樣表示。

對于地方官員而言，如此長期地考慮土地整治問題顯然缺乏足夠的動力?！俺擞玫刂笜?，政府很難直接從農村土地整治中獲得其他的收益?！币晃换鶎訃凉ぷ髡咴@樣說，投入總是需要回報的。

在“十二五”期間不得減少一畝耕地的重壓之下，通過大規模開展土地整治新增耕地，彌補城市甚至鄉鎮擴張所帶來的耕地損失，已經成為地方政府從事土地整治最大的驅動力。

但在改變了農村面貌，新增萬畝農田的同時，在河北、山東等地，為人所詬病的“農民上樓”運動，顯然也與這股驅動力相關。

部門制衡

“本來按照我們的程序設計，這樣的局面都是不應該出現的?！币晃粐临Y源部官員有些無奈地對記者稱。地方政府希望從土地整治項目中牟利的傾向，最終突破了本來也不是太嚴密的制度設計。

地方政府希望農村土地整治能很快換來用地指標，農業部希望整治好的農村土地能盡快發揮耕地作用。解決問題的關鍵或許在引入外部制衡力量，過去由國土資源系統主導的這項大工程此時也迎來引入外界監管的需要。

事實上，土地整治的內容遠超出建設用地占補平衡的范疇。

按照官方給出的定義，土地整治系指改變土地利用的不利生態環境條件的綜合措施。而其中涉及面最廣的土地整理項目，則幾乎可以說是對中國鄉鎮進行的一場重新規劃布局?！稗r田、水利、道路、綠化、以及村鎮布局都被包含在我們土地整理的范疇之內?！编y文聚表示。進行土地整治的目的也多種多樣。國土資源部希望通過土地整治工程的開啟，盤存量土地、強化集約用地、適時補充耕地和提升土地產能。

鄭偉元則告訴記者，這項工作除了國土資源部外，農業部，以及財政部下屬的農業綜合辦公室都有參與，不過，絕大部分的工作都還是國土資源部在做，大部分的資金也是由國土資源系統負責歸集。

還是以監利縣為例，該縣截至目前的28個土地整理項目共投資10.6億元?！叭渴俏覀儑敛块T投資的，其它部門的投資加在一起也不過5000萬元?！敝軅髹蚍Q。

不過，這一狀況，卻被農業系統、水利系統的官員大為批評?！皣临Y源部門既當運動員又當裁判員?！币晃晦r業系統官員曾對本報記者表示，作為土地的管理部門，國土資源部門大力投入到土地整治工作中來，必然會帶來一系列的問題?！罢佳a平衡對農民補償標準很低，補充耕地的數字有虛報，質量有問題?！?P>本報記者獲悉，為了加強監督管理，按照國務院安排，從2010年農業部開始做補充耕地質量驗收評定工作。但一年下來，有農業部門的人士反映，地方國土部門基本不配合評定工作。

不過，一位省國土資源廳的官員覺得有些冤，“剛剛開墾出來的耕地，一般都需要幾年的熟化過程，才能成為優質耕地，這是農業部門也知道的事情，但他們往往只考慮當年情況，在評定中直接給出較差的評級?！?P>耕地占補平衡制度的一個核心要求是，“占”優于“補”，或者至少“占”不能劣于“補”。而補充耕地被評為劣等，直接影響的，則是地方政府征收土地時所涉及的耕地面積。

而在監利縣，農業部門所批評的“農民獲得補償標準低、補充耕地質量有問題”的現象也被基層部門所否認。

“農民一處宅基地，我們給的拆遷補償大約在10萬到15萬之間，而只需要再加兩三萬元，他們就可以在規劃一新的街道上蓋起一棟兩層的獨棟新房?！北O利縣毛市鎮的政府工作人員強調，村民搬遷都是自愿的，“新居住地的條件比原來好得多?！?P>鄭偉元也表示，湖北省是土地整治工作做得比較好，比較規范的一個省份。