近日，國土資源部暴曬了全國一批閑置土地，其中有6宗被掛牌督辦。國土部清理整頓閑置土地的初衷，是為了打擊開發商囤地致使房價高漲。但濱州一宗被督辦的閑置土地在這場風暴吹起的衣縫中卻閃露出地方政府的馬腳。

如果開發商的土地被收回將面臨著巨大的投資風險，但濱州這宗囤地案因是地方開發區政府投資公司所為，最終各利益方卻是毫發無損。

正因如此，濱州案例顯露出國土部監管的真空地帶——有著特殊身份的投資公司一方面可以借土地為政府大肆融資，另一方面囤地卻可以毫無顧忌。根據中國銀監會數據顯示，各級地方政府所成立的類似投資公司在2009年迅速增長到8000多家。

神秘公司的背后

2010年8月19日，國土資源部向囤積土地的行為再出重拳，對6宗長期閑置的土地公開掛牌督辦。其中，濱州一宗土地的閑置顯得最為離奇。

這宗土地位于黃河6路以北、渤海18路以西，地處濱州開發區與市區的交界，面積13.54公頃。渤海18路是濱州市的迎賓大道，不僅擁有 “一言九鼎”、“黃河明珠”、“天圓地方”三大標志性建筑，更將黃河風景帶、南海風景區、北海風景區貫穿于一線。在周圍居民的口中，這里已經是炙手可熱的“黃金寶地”。

就是這樣一宗處于絕佳位置的土地卻閑置了5年之久。

2005年3月25日濱州市鑫誠創業投資經營有限公司 （以下簡稱“濱州鑫誠”）取得上述土地的開發權，并在三天后就全部繳清了土地出讓價款1.0466億元，土地用途為住宅。當初如此干脆的交易，讓人匪夷所思的是，此后卻再無任何動靜，直至被國土部點名督辦。

濱州鑫誠是一家頗為神秘的創投公司，在網頁上幾乎搜不到任何資料，甚至在登記注冊地——濱州杜店鎮政府辦公樓上也無法找到任何蛛絲馬跡。

但濱州工商局的注冊登記資料顯示，該公司注冊資金為1.0466億元，開發區公用事業局持股51%，開發區裝運處持股49%。企業法人代表為于志剛。而于志剛在2005年任職濱州市副市長、濱州經濟開發區管委會書記。

濱州經濟開發區管委會辦公室一位副主任證實，濱州鑫誠是管委會的全資子公司，這是當初開發區政府借鑒南方城市經驗成立的。第一任法人代表是管委會書記。

國土部掀起的這股土地風暴，原本是遏制開發商囤地的行為，卻意外地打到了濱州開發區政府的身上。

濱州開發區財政局副局長游榮菊回憶道，這宗土地在濱州當地位置極佳，堪稱是黃金地段，應該建成地標性建筑。2005年在土地招牌掛中，開發區政府擔心被開發商搶購，無法使土地被充分利用，遂成立公司將其買下。

濱州國土局副局長王世祥表示，“當時濱州鑫誠土地轉讓款是通過財政來繳納的?！边@筆購地款最終在國土局走了一遍流程后，又回流到當地財政中；原屬開發區的土地也從開發區的左手流轉到右手。

按照規劃，這宗土地所在街區被規劃為“金融一條街”，這也被寫入了 《濱州市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。

原本擔心開發商設計能力不足的游榮菊卻表示，濱州鑫誠曾數易其稿，但始終無法達到濱州市政府的標準，這也導致了土地長期閑置。

最終，這宗土地被當地群眾舉報。國土資源部將其列為全國六大重點督辦案件之一。

無風險“囤地”

在國土部掛牌督辦的第四天，8月23日，濱州市國土資源局當即決定，根據國土資源部《閑置土地處置辦法》的規定，經濱州市人民政府批準，依法無償收回該宗土地使用權。

這宗土地與濱州市國土資源局同在渤海18路，近在咫尺。土地合同約定開工時間為2005年5月1日，這宗土地已閑置長達5年之久。

根據 《中華人民共和國城市房地產管理法》第26條規定：超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。

對于為何國土部督辦令下達后，當地政府部門立刻決定收回，濱州市國土資源局副局長王世祥解釋道，目前政府對于土地的管理涉及國土局、規劃局、建設部門、監察機關等，多頭管理導致開發商難以及時開工。

王世祥指出，一般來說，交付土地的時間即是開發商開工的起算時間，但規劃局不批，開發商根本無法開發。對于這宗土地，濱州市政府曾希望打造金融一條街，但卻一直未有具體的規劃出臺，這也導致了土地長期閑置。王坦言，在土地局辦案過程中，許多是由于政府的原因使得開發商無法按時開工，如果強行收地，對于開發商似乎有失公平。

正如國土部副部長 小蘇所說，截至2009年底，全國仍然約有1萬公頃閑置土地。閑置土地占到房地產違法違規用地90%以上，其中一半以上是地方政府原因造成的。不過，濱州這宗土地的交易確實成也政府，敗也政府。

有了國土部的督辦令，這宗土地最終被快速無償收回。按照規定，濱州國土局將發函至規劃局，根據新規劃確定土地用途、容積率。國土局再聯合有關部門組成議價委員會對土地再次估價，最后再次公開招拍掛。

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　　然而，在土地閑置的過程中，濱州鑫誠已將土地分割為兩部分進行抵押，一是2009年3月12日，鑫誠公司將該宗地的9.94公頃抵押給中國建設銀行股份有限公司濱州支行；二是2009年6月1日，該公司又將3.6公頃土地抵押給中國農業銀行濱州經濟開發區支行，并分別辦理了抵押登記。

根據濱州國土局的一份內部文件顯示，當地建行貸款1億元，當地農行則貸出0.3億元。近年土地的升值已使得抵押貸款的資金超過了當初購地款1.0466億元。

濱州開發區財政局副局長游榮菊告訴記者，“抵押貸款則是為了融得資金，以便盡快加大開發區的基礎設施建設?！憋@然，這塊閑置5年的土地已然成為了濱州開發區的融資平臺。

濱州開發區既融得了資金，土地又被無償收回到開發區政府手中，是否就意味著把風險轉嫁給了銀行。

不過，當地銀行對貸款的風險似乎一點也不擔心。農行濱州市分行相關負責人先是不承認有這筆貸款，后又說已經收回。而建設銀行濱州分行的人員更是表示，“這筆抵押貸款是嚴格按照相關規定辦理的，不存在風險?！?P>游榮菊解釋道，對于銀行債權債務，開發區可以通過將別的土地抵押給銀行，將收回的這宗土地置換出來。雖然土地被收回，但最終仍要招拍掛，拍賣后這筆貸款資金仍將歸還銀行。

據濱州市國土資源局副局長王世祥估算，當初上述濱州黃河6路以北、渤海18路以西土地的周邊地價約在35萬元/畝，如今可漲到135萬元/畝?？梢钥隙ǖ氖?，未來這宗土地拍賣價值將遠遠高于開發區政府當初的1.0466億元。

監管的真空地帶

濱州這宗土地被國土部督辦中呈現出一個值得關注的現象。

國土部刮起這股風暴的初衷，是為了打擊開發商囤地致使房價高漲的現象。如果是開發商的土地被收回將面臨著巨大的投資風險。但換作是地方政府，國土部這記重拳卻顯得綿軟無力、絲毫不起作用。

在這宗售出、又收回的土地交易中，涉及土地的各個利益方均毫發無傷——通過抵押物的置換，銀行沒有任何放貸風險；開發區將所屬土地左手轉到右手后又轉了回來，不僅為地方政府融到了大量的資金，同時使得土地閑置多年從而最終獲得更多的土地轉讓金。

目前，地方政府直接的貸款機會有限，但卻普遍成立特殊的投資公司，這些公司可以用公共土地作抵押來籌集貸款，作為政府的融資平臺。根據中國銀監會數據顯示，各級地方政府融資平臺在2009年迅速增長到8000多家。

渣打銀行駐上海經濟學家王志浩更是估計，給這些投資公司作為貸款抵押物的土地的數量相當于過去5年間出售的土地數量的3倍。

國金證券一份報告顯示，地方融資平臺貸款嚴重依賴土地收入，而不是自身項目的現金流。在統計的地方融資平臺的余額中，大概有75%與土地掛鉤。

上海五合智庫投資顧問有限公司總經理鄒毅指出，與一般開發商截然不同，像濱州鑫誠這類的官辦投資公司幾乎可以視作當地政府本身，這導致即使國土部要求收回土地根本無法危及其利益。

一方面，地方政府通過這些有著特殊身份的企業大肆貸款舉債；另一方面，這些投資公司完全可以大量囤地而毫無顧忌。當土地價值處于上升階段時，有可能會出現高估，而一旦未來土地貶值或者市場變得蕭條，地方政府和銀行勢必將面臨巨大的風險。

鄒毅認為，雖不能說濱州這宗土地的長期閑置是地方政府有意囤積，但卻顯露出國土部對于地方政府監管的真空。如不及時加以修補這方面的漏洞，打擊囤地、遏制房價的政策必將大打折扣。