黨國英

　　我國土地制度改革已經爭論多年，中央則在爭論聲中出臺了一些改革的意見和舉措；各地方政府也做了許多改革探索。但總體看，改革的步伐不快，十七屆三中全會的改革路線尚未得到清晰、有力的貫徹。問題主要不是思想解放與否，或者不是關鍵決策層的思想解放與否，因為務實的思想解放很難超過十七屆三中全會關于土地改革的意見。

解決土地改革的一些難題在操作層面上不易形成大體共識，應該是影響改革進度的主要因素。在這種情形下，討論改革難題的解決辦法，可能比理念的討論更重要。理念問題我們討論了幾十年了，當年閱讀過討論文章的學生，現在或許已經是政府市長、部長了。

出于上述考慮，本文擬討論若干自認為是難題的土地改革問題，并盡可能提出解決難題的意見和方案。

土地制度改革能不能繞開所有權實現土地使用權的“物權化”？

這雖然是一個老話題，但十分有必要先扼要講講。

法律上的所有權若失去了經濟內容，其意義等于零。英國女王對大不列顛土地的“所有權”正是這樣，以致有英國學者說，英國人在土地所有權上忘記了女王。我們可以判定，無論從理論上，還是從實踐上看，把土地使用權（我國農村叫承包權）做實，把所有權適當做虛，是可行的。

所謂把使用權做實，學者們的說法是使用權的“物權化”，其實就是把一般情形下所有權具有的經濟意義都賦予使用權，使使用權成為一種基本不受所有權限制的、可以進行多種交易和處置的財產權。除非國家依據土地的某種公共性對土地的使用和交易進行干預，否則，土地是使用權就如同公民對自己家里的一般財物擁有所有權一樣。

基于這樣的邏輯，我認為，在改革問題上不妨擱置所有權，在使用權上下功夫。十七屆三中全會提出的“產權明晰”，也應理解成為使用權的明晰。

土地使用權 “物權化”的關鍵舉措，應是讓土地使用權永久化。若這一點做不到，土地的價值就會隨著使用期限的臨近而逐步貶值，從而造成土地交易市場的混亂，也給土地規劃帶來麻煩。這些問題已經出現。

土地規劃能不能實現法制化管理？

我國的違章建筑普遍化的根源，有體制缺陷問題，也有規劃法制化程度低的問題?；鶎由鐓^幾乎“一條心”來對付上級，上級怎么能應付得過來？西方國家居民搞違章建筑的第一道關口就是社區管理機構。我們基本沒有這個關口。

對土地使用的規劃管理，或者按照目前更一般的說法，叫做 “用途管制”，是基于土地使用中的公共性的資源配置方法。某些類型土地在使用中的公共性，要比家里一臺電視機的公共性大得多。對于公共性極為顯著的土地使用，最好是由國家擁有土地的使用權。其他類型的土地使用，政府必須依其公共性程度的不同，加強規劃管理。

有一種說法，認為沒有 “民主制度”，規劃管理就只能是一紙空文。我不大贊成這種說法。當然，健全的民主制度肯定有助于提高規劃管理的水平，但在我國目前體制下，規劃管理的法制化空間還是存在的，需要的是立法的跟進。為此，當然需要大幅度地修改法律。我們首先需要認識到規劃管理法制化的極端重要性，否則法制化難以變為現實。

土地規劃管理法制化必須以一個好的土地管理體制為基礎。這個體制要解決各級政府在土地管理中的分權問題。中央政府不能撒手不管，也不能管得太多。土地規劃要設立一系列控制指標，其中有強制性的，也有指導性的。例如，耕地保護、城市建成區人口密度等，可以由中央政府做框架性規定，具體的控制性規劃可由地方政府制定。規劃實施中樞應該以市（地）級政府為好。

土地規劃實施的最基層單位是城鄉社區，其中包括農村社區的村莊。在遵守上位法的前提下，社區的土地規劃管理采用社區公約形式。社區公約以社區保護環境為主，其中包括對違章建筑行為的干預。解決違章建筑問題，由法院依據社區公約做裁決。

規劃法制化的其他要件，如規劃制定的程序、對違法處罰辦法等，想必不是難以掌握的事情，許多方面可以借鑒國外經驗。

如何把握“公益性”征地的政策邊界？

土地使用的公共性是極其相對的一件事情。從理論上說，公共性如同一個漸進波長的光學譜系，非公共和公共之間并沒有嚴格的界限。如果硬要把這件事情界定清楚再去修改相關法律，可能永遠沒希望。強制征地，或是議價買地，如果以公共利益的尺度做法律依據，也可能左右為難。

實踐中公共利益也很難界定。例如開發區是商業化的，但開發區中的道路是不是公共利益？如果是，則道路用地強行征收，其他用地市場化議價，并允許農民說不？這是一個麻煩。

我以為思路要變化：第一，只能因部分重要公共利益的需要，才可強制征地。且議價要依市場價。一個城市對這類用地要做比例控制，例如在一定時期的新增城市建成區面積當中，只能有30%或其他合適比例的土地可強制從農民那里征收。第二，對重要公共利益用列舉法界定？如國防設施、高速公路、鐵路、城市主要道路、公立學校、公立醫院、公共安全等設施的占地，才屬于重要公共利益需要的占地。其他如綠地、濕地、圖書館、博物館、一般性政府辦公樓等，即使是公共利益的需要，也走市場化的路子，不搞強制征地。

如果不這樣做，政府總有理由搞強行征地，土地的市場價格就無法形成，征地價格也所依無憑。

政府土地管理能不能“管住規劃，放開產權”？

如果能管住規劃，其實國家就等于分割了產權，名義上的產權就不那么重要了。國家管理土地的使用，說到底是為了公眾利益；只要國家依法享有土地規劃權，就可以有效保障公眾利益，不必過度行使權力。在這個前提下，放開產權更有利于土地資源合理配置。

所謂“放開產權”，主要是指永久性的使用權可以多元化。國家可以擁有土地的所有權和使用權，這毋庸置疑，也不必在這里討論。

關鍵是城市土地的產權結構怎么樣配置。城市建成區的土地可以有集體所有制形式，不必要一律搞成國家所有。至于使用權，則可以有國家的，集體的，也可以有個人的。

如果拋棄了“所有權迷信”，這種制度安排就完全可以接受。國家利益不是抽象的，它其實就是公眾利益。國家通過對規劃權的控制，土地使用權的自由行使實際上受到了不同程度的制約，沒有什么可恐慌的。

土地財政如何規范？

多年來，地方政府的“土地財政”飽受批評，但它卻在批評聲中壯大起來，以致現在很難取消它。其實土地財政本身并不可怕，“土地財政”實施的程序和相關利益分配方式才是關鍵。其他一些發達國家也有 “土地財政”，但未見得就有很大問題。

規范土地財政應注意解決下面的問題：

第一，地方政府不能隨意儲備土地。舊有的土地儲備不說，新增土地儲備必須和土地規劃掛鉤。對未規劃用途的土地，政府不能買進其使用權。這樣可以防止政府自己搞土地投機。

第二，要規定政府土地財政收益的用途，使之成為陽光財政。土地財政的收益應用于城市建設和國土整治，在一定時期，其中重點應該是農地保護和開發。

第三，當土地征用涉及到農民利益時，應在交易環節一次性解決問題，不能給土地財政留尾巴。如果涉及到農民的社會保障，也應一次性交足社會保障基金，不可把風險留給后續公共財政。

以上內容照例應通過立法加以規定，使之成為土地規劃法制化的一個方面。

土地變更用途后的級差收益究竟該如何分配？

土地增值歸誰？特別是征用農民的土地所產生的級差收益應該歸農民，還是歸政府？現在成為一個有很大爭議的問題。我認為，在既定的框框里爭論，很難有結果。

任何交易的公正性都是相對的。大略說來，只要一項交易的多方當事人都是自愿的，沒有任何強制因素起作用，交易就具有公正性。如果交易過程中有充分的信息，交易各方可以討價還價，那么，交易的公正性就更無可懷疑。這種自由交易形成的價格，也就是市場價格。如果沒有一個市場環境，即使碰巧政府按照市場價格出價了，農民方面也可能不滿意，以致交易不能成功或發生沖突。所以，市場因素起作用，也有利于降低交易成本，穩定社會關系。

總體看，我國土地的一級市場遠不是真正的市場。因為市場不存在，也就不存在市場的“價格發現”功能。由此發生的土地交易，其公正性總令人懷疑。換句話說，在這種背景下，土地交易的公正是偶然的，而不公正則是必然的。土地征收中的大量沖突之所以發生，根源正在這里。

我們要把土地增值收益分配的公正性問題，轉化為體制的公正性問題。在體制合理的前提下，政府提出的分配方案只要農民接受，就應該看作具有合理性。

中央提出的 “產權明晰，用途管制”的改革原則，以及建立城鄉統一的建設用地市場的主張，應該是改革的方向。規劃應該由政府拿，規劃管理要法制化。在這個前提下，商業用地的交易要完全市場化，農民可以說不。如前所述，公益性用地要壓縮范圍，征地補償要以市場價格為基礎，只是農民不能說不。有了爭議后，可以通過司法途徑解決問題。他國經驗證明，只要有這種法制環境，爭議并不容易發生。

如果政府提出的交易方案農民不接受，且交易的土地不涉及重要的公益事業，政府應該終止交易或修改交易價格。東京成田機場的一條跑道因一個“釘子戶”而沒有足夠的長度，但這沒有妨礙日本的經濟發展；北京林萃路的一段不那么直，也未見得拖了北京發展的后腿。這種現象反倒成了政府守住公正底線的標志，成了政府官員廣博胸懷的無字碑。由此產生的巨大社會價值，遠遠超過了這些事件本身形成的損害。孰輕孰重，我相信理性的人們都能掂量得來。

為了防止地方政府方面“忽悠”農民，使農民信息不充分的情況下把地“廉價”地賣給政府，應確保政府的規劃信息公開，且公開信息應有法定程序，其中包括農民在一定時間里有反悔權。

如何實現農村土地承包關系的長期化？農村要不要保留一定量的 “公地”？

中共十七屆三中全會決議提出農民的土地承包權永久不變，是一項極好的深化土地改革的意見。但是，這個意見在實踐中落實有一定難度。

多年來，我國許多地方沒有執行“增人不增地，減人不減地”的中央政策，農民很習慣承包地的平均分配，家庭人口增加就想多劃承包地；人口減少，則有了退回部分承包地的壓力。為解決這個問題，地方政府各顯神通，有諸多不同做法。這種局面繼續下去，顯然不行。

各地做法盡管不同，但大體有一個共同特點，就是一部分土地在實物形態上已經很難分到農民頭上，如集體建設用地、魚塘等設施農業用地。也還有一些村莊留了較多的機動地，以長期合同租給了村外居民。對這部分土地，有的地方采用了股份制形式只給農民分錢，有的則作為集體收入的源泉。

最近一個時期，我多次到山東某地調查，發現他們允許將村莊整治多出來的土地復墾后作為集體用地，將其收入作為農民住宅新區公共支出來源，由此減少了由“一事一議”辦法解決公共支出問題的麻煩。農民認可這種做法。

如果硬要每一寸土地都落實到農民頭上，并使之成為長久不變的承包權，有可能因為一小部分土地難以分配，導致整個工作拖延下來。這是一個極大的麻煩。依我的了解，很多鄉村干部拿這個理由可能不執行中央的政策。

怎么辦？我建議實行一種靈活的改革辦法：第一，在村民同意的基礎上，允許村莊保留一部分“公地”。這部分公地的收入或用來分配給農民，或用來滿足公共支出的需要。對這部分土地的收入使用，要有嚴格的監督。這部分土地的面積盡可能限制。若有農民將來退出集體，可用一定辦法給與“退出費”。第二，對于公地以外的其余可分配土地，按照平均主義的辦法，一次性分到農戶頭上，宣布永久不變。

這是一個無奈的變通辦法，盡管顯得不徹底，但總比現在變來變去好。其實，中國古代的村莊也有公地制度，“封建主義”不怕它，我們的“社會主義”更不要怕它。

如何看待正在全國興起的遷村并居熱潮？

目前，全國農村地區的遷村并居工作如火如荼，想攔也攔不住。決策層似乎對這種形勢很憂慮，但又沒有好辦法阻止，便睜只眼閉只眼，以致這件事情得不到規范，在一些地方的確出了些麻煩。我自己對這件事情也曾有擔憂，但通過一些實地調查，發現它利大于弊；如果有好的規范性政策，這項工作也可以有利無弊。

這項工作的必要性或好處是：

第一，從長遠看，中國農民的大部分村莊必須改造，農民也有必要改善自己的居住條件，否則，中國的城鄉二元結構就難以消除。調查表明，農民非?？释纳凭幼l件，如果費用合適，農民喜歡住在基礎設施比較好、以低層樓房為主的新社區。如果農民居住在舊村莊，盡管房屋的占地面積比較大，但多出的宅基地并不能成為“貨幣化”的收入，對農民生活水平的提高無所裨益。

第二，關鍵是現在越來越多的農民已經不是真正的農民。即使有的農戶還在經營小塊土地，但因為專業化服務的原因，他們大多不用大型農具，也不用農產品倉庫；多數農民也已經不散養牲畜，所以，他們集中居住在小城鎮沒有什么大問題。

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　　第三，遷村并居還可以為中國建設和農業生產節約出巨量土地。依我的典型調查推算，保守地說，全國由此可以節約出上億畝的土地，其中優質耕地在5000萬畝以上。以我調查的山東德州市為例，按目前的規劃，待村莊整治完畢后，扣除了新居住區占用的土地，可以增加的土地占原耕地面積大約10%以上。

第四，農民遷居新區以后，精神面貌和社區治理結構都會發生變化，有利于推進基礎民主政治的發展和社會穩定。盡管城市生活也會有利益摩擦，但通過法制途徑解決問題的可能性比較大。所以，鄉村居住結構變化對社會穩定有積極意義。

第五，農民遷村并居涉及巨大投資，而投資其實主要來自城市市民和商人支付的高房價。在遷村并居工作中，政府給農民的補貼間接依靠土地“增減掛鉤”時的新增建設用地出讓款，最終出資者無疑是市民和其他投資者。保守估計，若全國在10-15年內做完這項工作，拉動投資25萬億左右。中央提出的未來經濟增長的兩個動力由遷村并居得到了集中體現。既然有上述好處，我們的任務是針對一些可能的副作用加以規范。我以為需要規范的方面主要是：

第一，遷村并居一定不能搞強制，相關費率要農民同意。有的年紀大的農民實在不愿意搬家，一定不能勉強。有的地方（如山東德州）在新區建立了老年公寓，完全免除了老人住新房的負擔，老人們也歡迎。

第二，此項工作所節約的土地被復墾后，可以按照一定比例增加建設用地，由此產生的“土地財政”收入要補貼給農民，并協商出一個令農民滿意的費率。

第三，復墾的土地可以作為集體“公地”，也可以平均分配給農戶，無論怎么做，要征得農民同意。公地收入作為新社區的公共開支。

第四，要充分認識到，有一定規模的專業農戶不適合集中居住。為此，要規劃專業農戶的居民點，不能把所有農民集中到新建小區。

第五，新建的農村集中居住小區要按照小城市的標準建造，以免將來再搞新一輪遷村并居。寧可慢一些，建設質量不能降低。

城鄉建設用地市場如何統一？小產權房問題的根本解決辦法是什么？

小產權房問題讓政府飽受詬病。但政府方面確有難處。在城鄉建設用地統一市場問題解決之前，小產權房問題的確無解，只能沿用過去效率不高和執行難的政策。誰都知道，租用小產權房和買賣小產權房并無本質區別，現在只能限制買賣，無法限制租用，使相關政策的作用大打折扣。

我國住房建設主要應該走市場化道路，解決住房的公共性問題一要靠規劃，二要靠政策房，在這個前提下，按理說不應該發生城鄉市場分割和小產權房問題。這里的確有些原因，但有的原因是“假原因”，有的才是“真原因”。對此我們要撥開迷霧，挖掘本質。

有人說，小產權房的形成是政府為了照顧特殊利益集團，這個說法的依據不充分。當然，房地產業或其代言人會以諸如“保護房地產業健康發展”這樣說得過去的理由游說決策者，但游說的效果令人懷疑。不用太聰明，決策者也知道過去一些年的小產權房一直在發展，并沒有影響正規的房地產業。近兩年房價瘋長，也不是因為政府“打擊”小產權房有了進展。

還有人說，若放開小產權房，地方政府的土地財政就沒有辦法搞了，影響地方經濟發展。這個說法也不對。過去土地財政的出現和小產權房擴展一直并行不悖，可見小產權房不影響土地財政。

小產權房發展的真正威脅，是在農村土地規劃不力的情形下加劇耕地的違法占用。這才是問題的癥結所在。

如果政府真正能通過規劃實現農村土地的“用途管制”目標，那么，統一城鄉建設用地市場，并把小產權房放開，就不會有大的問題。但目前似乎不存在這樣一個前提，因為農村建設的規劃思路尚未確立。

就地重新規劃建設農村地區的十多萬平方公里的建設用地（主要是村莊占地），并且將其并入城市建設用地市場，目前是不可行的。一是這個面積過大，全部用來改造成新居民區，土地太浪費，把可能復墾的大幾千萬畝地丟掉了。二是就地重新規劃建設的成本也比較高。三是將其并入城市建設用地市場后，會急劇增加可交易的建設用地，催生一個真正巨大的房地產泡沫，引發一輪大規模的住房建設熱潮，其后果和國家的戰略目標南轅北轍。四是有錢人容易在新形勢下捷足先登，這種做法可能加劇社會不公正。

怎么辦好？應該首先真正解決城鄉規劃統一問題，在此基礎上才能逐步實現城鄉建設用地市場的統一。為此，中央政府需要認可并規范各地的村莊整治工作，并把它看作城鄉規劃統一的契機。具體說，可實行一種“增量改革”，以解決城鄉建設用地市場統一和小產權房問題。其含義是：

第一，待改造或待搬遷村莊的土地一律不放開，限制農民在這些村莊蓋新房；凡欲蓋新房的農戶在新規劃區蓋。這些村莊的商品房開發業一律禁止，不允許小產權房存在。

第二，大體在每一個鄉鎮選擇一個新規劃居民點按照城市的標準建造，對于遷入的農民按“地上建筑成本價+補償”的原則進行安置，另按市場運作方式引入城市居民投資購房。這樣做可以加速我國小城市有序發展，提高小城市建造標準。

第三，若干年后，隨著我國住房法規體系的逐步成熟，可逐步向城市居民開放其他農村新型社區。

農業用地流轉要不要引導？如何引導？

農用地流轉總量過去一直不大，但從近兩年開始速度有所加快，預計今后的速度會進一步加快?？傮w看，農地流轉在地方是各行其是，缺乏規范，并引起一些麻煩。規范農地流轉由中央政府出臺一個文件加以規范十分必要，且越早越好。拋開理論的分析，這里扼要提出以下意見：

第一，不要鼓勵規模過大的農業經營實體。農業規模經營當然有重大實際意義，應予鼓勵，但在中國現階段不宜鼓勵過大的農業經營實體。100畝的大田經營效率比5畝要高，但1萬畝不見得比100畝高。各地可以有自己的標準，并允許逐步調整。

第二，不要鼓勵城市資本下農村，要盡可能在現有農民中培育專業農戶。

第三，除過一些特殊土地，如實體上不宜分割的魚塘、集體企業用地等，一般的農業經營不宜鼓勵搞 “股田制”，而應提倡租地制，且租期不宜太長，5-8年比較好。

第四，鼓勵土地流轉當事人之間自己直接交易，政府和村集體僅僅做服務工作為好?！胺醋獾拱边€是不應提倡。這樣做有利于發生糾紛時政府居中調解。

第五，對于一部分擬放棄農業進城生活工作的農戶，村集體或其他土地管理機構應優先有償收購其農地，收回后或留作社區公地，或以農地永久承包權的市場競爭性價格轉給其他農戶。

以上涉及幾方面的關鍵問題，一些細節方面也應由政府文件或法規加以確定。政府還應制定農地流轉的合同范本。

“城中村”改造能不能政府只出規劃，把開發權交給村民？

從目前各地“城中村”改造的實踐看，這項工作引起的糾紛或沖突有減少的跡象。這是一件好事。北京等地近期的“城中村”改造案例比較成功，其原因，一是補償的價格村民滿意。村民的議價權利在一定程度上得到了保障。二是政府的出價考慮了市場因素。

但這種方式也有潛在問題。一是政府介入的程度深，不利于發揮市場在城市土地資源配置中的作用；二是這種方式對政府干部的素質要求高，在全國不容易推廣；三是政府出價有可能過高，既會給政府方面帶來風險，又可能助長房價上漲。

除去重要公益事業項目需要占用“城中村”土地這種情形之外，其他類型的項目可以采用更好的辦法，即政府只出規劃，拆遷、改造和開發權完全交給“城中村”的居民，其中包括各項有關費率的確定。通過一定的民主程序，居民們可以委托原村集體組織行使權力，也可以自己另外產生新的權力機構。

千萬不要以為減少了政府介入程度以后，農民做不了事情、政府規劃目標不能實現。只要政府合理披露有關信息，確實把相關權利賦予農民，社會上一定會有商業服務組織按市場原則參與到農民的工作當中，并成功完成開發任務。

如果能按照這個思路做，可以基本消除現在各種與拆遷有關的群體性事件，政府會更加中立，更有利于做好城市建設工作。

土地法規體系如何構建？

中共十七屆三中全會決議對未來農村土地管理改革提出了很好意見，但將其轉變為法規似乎有相當困難。應本著解放思想、實事求是的原則對有關法規進行修訂，甚至可以考慮調整立法思路。

現在的《土地管理法》有兩個基本缺陷：一是龐雜，二是粗疏。很多問題想在這樣一部法律中解決，結果行不通。例如，失地農民的社會保障問題當然很重要，但僅僅依靠《土地管理法》講不清楚。其實，關鍵不是社保，而是交易的公正性。社保問題應在其他法規中講。還有，現行法律中處罰條款很多，真正管用的不多?，F實中對土地違法的處置更是高舉輕打，沒有威懾力。農業中土地使用權交易是一個非常大的問題，現行法律只是粗略地講，難以操作。

可不可以調整土地立法思路，建立一個系統的關于土地規劃、管理和使用的法規體系？我看不僅可以，還十分必要?？梢钥紤]“土地基本法”的立法，然后再搞“土地規劃法”、“土地使用權交易法”、居住法，并修改現有《物權法》、《農村土地承包法》、《城鄉規劃法》等其他法律中的涉地條款，形成土地立法體系。

（作者系中國社會科學院農村發展所研究員）