成功“繞開”了自己制定的《公積金管理條例》，住房和城鄉建設部（下稱住建部）動用公積金存款建設保障房的愿望正在變成現實。

本報獲悉，歷時10個月漫長等待后，7月28日，湖南長沙市最終得到住建部的批文，允許使用公積金貸款支持保障房建設，并成為全國28個獲批試點地區中，第一個對外披露具體項目的城市。

依據2002年重新修訂后的《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》），公積金只能用作廉租房建設補充資金?，F在，借助國務院批復試點的方式，試點城市可以運用大批閑置的住房公積金存款，用于現在資金緊張的保障房建設。

不過這個看似合情合理的做法，正面臨著法律和現實的諸多風險。

法規“打架”

上述批文依據的是2009年10月住建部聯合七部委下發的一份文件。

這份 《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），允許各地利用住房公積金結余資金的50%發放保障性住房建設貸款，并規定必須定向用于經濟適用住房、列入保障性住房規劃的城市棚戶區改造項目安置用房、特大城市政府投資的公共租賃住房建設。

本報從住建部人士處獲悉，在該文件下發之后，全國有30個省市向住建部提出了試點申請。今年7月17日，住建部部長姜偉新在哈爾濱宣布，包括北京在內的28個城市試點已經得到國務院的批準。

“但目前的試點只能說是合理不合法?！睆偷┐髮W住房政策研究中心執行主任陳杰對本報記者表示。他曾參與住建部召開的針對公積金支持保障房建設政策的研討。

依據2002年重新修訂后的 《條例》，公積金只能用作廉租房建設補充資金，但據一位接近住建部人士透露，由于“廉租房投入資金回收時間長，而且風險大，極易造成公積金投放資金的歸還困境”，考慮了保障房建設周期等多項因素之后，住建部決定將公積金的投放范圍改為經濟適用房、公租房以及棚戶區改造項目安置房。

為此，住建部兩年前就開始多方收集意見，并成立專門課題小組，目前已經完成了前期制度建設及具體操作方案?！氨热缯l來收集閑置資金，誰來發放貸款，誰來監督，誰來回收?！?P>但一個最關鍵的問題是，公積金改變投向，涉及到修改上述《條例》的程序。

“2009年9月住建部就曾有一份關于 《條例》的修改方案上報給國務院，但最后未能有所收獲?！标惤芨嬖V本報，原因是與另一個上位法《住房保障法》相沖突。

盡管這兩部法律法規都是住建部起草的，但作為部門法的《條例》僅需要國務院的批準，而同樣包含公積金管理的《住房保障法》需要協調多個部委的意見之后，報送全國人大批準。

雖然全國人大法律委員會等機構也曾出面協調這兩部法規，但最終這些努力都未能促成 《條例》修改的先行。于是，2009年10月份住建部聯合七部委共同出臺的《實施意見》，幾乎是住建部另辟蹊徑的一個產物。

定位艱難

事實上，《實施意見》對《條例》的突破遠不止保障房建設范圍。

2010年上半年，部分政協委員就對《實施意見》中“住房公積金結余資金的50%發放保障性住房建設貸款”的規定提出了質疑，他們認為“可以將公積金的利息用來建保障房，而非本金”。

中國房地產業協會副會長朱中一對本報表示，《條例》中“只提到了廉租房，而且只針對公積金增值收益，沒有提到資本金”。

“現行條例將各地的公積金管理中心定位于一個事業單位，但它卻要行使著許多的金融機構行為，例如吸納存款和發放貸款業務。事業單位從事金融業務顯然與現行的大的法律法規是相違的?！遍L期跟蹤住房公積金制度的中國社科院經濟所研究員汪利娜認為，如果是以事業單位定義的話，那即便是對公積金增值收益的使用，也是違反現有金融法規的。

“只有商業銀行才有權力去使用資本金的增值收益，如果僅僅只是事業單位管理的一個基金或者信托，那增值收益無疑屬于公積金的繳存人?！蓖衾确Q。

但如果公積金管理中心改成金融機構，便意味著銀監部門的介入，“作為住建部養了這么多年的干兒子，它會答應嗎？”汪利娜稱，不理順公積金管理中心的定位，只會讓上述問題在保障房建設領域繼續惡化，“因為從法理上來講，（保障房）本應由政府財政出資的?！?P>杯水車薪

對于工程浩大的保障房項目建設工程而言，現有的公積金支持力度恐怕也只是杯水車薪。

根據住建部發布的數據，2008年末全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，但扣除使用后，銀行專戶存款余額僅為5616.27億元，扣除必要的備付資金后的沉淀資金為3193.02億元。

假如遵照 《實施意見》所規定的“允許各地利用住房公積金結余資金的50%發放保障性住房建設貸款”，那么依照2008年的數據，公積金能夠支持保障房建設最多為1597億元。而根據中信證券上半年發表的一份報告估算，今年保障房投資總額將達到4300億元左右，遠遠超過公積金所能提供的數額。

不僅如此，公積金還存在著區域性的問題。住建部副部長齊驥公開表示，由于公積金不能跨區域轉移，造成了有些省區公積金貸款率已經超過了90%，甚至更高的比例。而在一些房地產市場不是特別活躍的地區，公積金的沉淀量卻很大?！斑@就是為什么我們還有2000多億元的資金沒有貸出去?！?P>以深圳為例，該市2009年保障房建設任務完成量為0，但公積金政策幾乎對其沒有任何幫助，因為該地從來沒有實施過公積金貸款制度。

陳杰也表示，公積金存量不平衡是公積金制度變革的重大阻礙。為此，他透露住建部之前也曾討論過將全國的公積金統一起來管理分配的辦法?！白屢粋€城市單獨做意義不大，一個城市能有多少錢？允許跨地區調劑，頭寸拆借，這才是可行的模式?！?P>“住建部在最后批復的項目中還是本著從嚴管理，控制風險的?！标惤芊Q。在之前他參加的討論當中，對于統一管理模式也有著諸多的爭議，諸如錢集中起來后給誰用，誰來管理等等環節都未能討論出個結果。而這些問題要得到解決，都得等到《公積金管理條例》修訂之后。不過現在，在保障房建設的巨大壓力之下，住建部顯然已經等不及了。