大部制改革一盤未完的棋

翁仕友

　　“淘汰落后產能責任在工信部，但是有效的抑制手段如項目審批權，卻在發改委?！币晃粌炔咳耸空f出了工信部面臨的窘境。作為大部制改革一年多來最大的動作，新成立的工信部運行機制正在理順，但問題依然不少。

而作為大部制改革的另一個重點，地方政府部門重組，“阻力很大，特別是經濟欠發達地區，生怕把上面給得罪了?！币晃坏厥芯庌k負責人說。

截至目前，始于2008年3月的“大部制”改革，已有30個省完成了改革方案。四川省因為災后重建允許推遲半年進行。除廣東部分地市、重慶等地進行了“大膽”的探索外，多數地方政府延續了中央政府的改革思路，強調上下對口。

有法學專家認為，地方政府改革的動力有衰竭跡象，“條條”的力量嚴重制約著地方改革的整體性突破。

各地方案起底

天津市屬于“自選動作”較多的省份之一。

按照方案，該市組建了文化廣播影視局、市容和園林管理委員會、口岸服務辦公室，將農業局、畜牧獸醫局、水產局、農業機械局的職責整合劃入農村工作委員會等。

中央批準的第一個地方政府機構改革方案是上海市，調整后，該市15個委局被撤并，包括社會服務局被撤，勞動教養工作管理局降為司法局內設機構。

目前，各省依照各自實際情況成立了一些“特色廳局”，如北京成立全國首家金融工作局、“煤炭大省”山西組建煤炭工業廳、遼寧省組建服務業委員會、上海市成立綠化和市容管理局等。

從30個省份改革方案看，各地緊跟中央方案，即組建經濟和信息化委員會、人力資源和社會保障局、住房和城鄉建設委員會、環保廳等。天津、重慶等省市改革力度較大，比較而言，廣東省部分地區的改革更為激進。

目前，廣東順德區正試行黨政合署辦公。由于改革統籌黨委、政府機構設置，較為敏感，因此被媒體稱為“最大膽的改革”。

深圳市在本輪改革中設立了財政委員會、科技工貿和信息化委員會、規劃和國土資源委員會、交通運輸委員會、衛生和人口計劃生育委員會、人居環境委員會、市場監督管理局等大部門。

“整合力度比較大，把管理中的障礙搬掉了?！敝袊ù髮W法學院院長薛剛凌告訴本報。今年8月，她曾專門到深圳市調研，和該市編辦、法制辦等部門人員進行過深入交談。

據悉，改革后，該市政府部門從46個減少至31個，減少局級領導職數56個，減少人員編制492個，此外還減少事業單位60個，是深圳市自改革開放以來力度最大的一次機構改革。

工信部的啟示

和地方正如火如荼的改革不同，新組建的中央政府部門已運轉一年多，運轉究竟是否順暢，存在哪些問題？

工業和信息化部是本輪大部制改革的試點之一。整合了國家發改委工業管理司局、信息產業部、國防科工委、國務院信息化領導小組辦公室等部門。按照“人隨事走”原則，該部人員由原信產部300多人、發改委相關司局100多人、原國防科工委100多人、國信辦30多人組成。

部分人士認為，職能剝離了，但權力（審批權、資金管理權）并沒有相應剝離過來，導致有些權力和責任不對稱?！皩徟顿Y權在發改委，有錢的是發改委，干活的是工信部?！?P>據介紹，該部運轉順暢，但在實踐中還存在內部機構設置過細與協調困難的問題。

工信部共設24個內設機構，觀察人士認為，總體看通訊、信息方面的管理部門過多。

而另外一些崗位則設置過粗。工信部管理的七所高校職能，具體就是人教司教育處4位工作人員負責。

“更為主要的是內部行政文化的問題?！北本┖娇蘸教齑髮W公共管理學院副院長胡象明教授告訴本報。

胡象明介紹，工信部由四個部門人員組成，不同部門有不同的管理方式、風格。發改委更重視規劃、項目審批，國信辦更多地為領導服務，信產部側重行業管理，國防科工局更強調管理、標準甚至審批，計劃經濟色彩相對濃些。

改革動力衰竭？

政府究竟需要多少機構和編制、政府需要什么樣的權責體系、如何推進整體性改革？在11月27日舉行的“大部制引領的改革實踐”研討會上，中國政法大學黨委書記石亞軍教授如是發問。

今年8月，該校組織多個調研組前往安徽、廣東、海南、山西、湖南等省調研，“通過調研發現，中國面積太大，差距很大，不能寄希望某一項改革遍地開花。我們建議，應當著眼整體部署同時，致力于局部突破?！?P>一位觀察人士則介紹說，地方改革向來和主政者密切關聯，在每項超前改革背后，都會有一位“有想法”的主政者。

而讓一些法學家擔憂的是，地方政府改革的動力正在衰竭。

據悉，本輪大部制改革的一個重要背景是部門權責脫節、職能交叉嚴重，工作中時常出現“扯皮”現象。以食品安全的分段監管為例，涉及的部門就包括衛生、農業、質檢、工商、食品等部門，出現責任時往往互相推諉。

中央政府改革主要集中在工業、人力資源、住房保障、環境保護、交通運輸、食品藥品，而地方的改革除了這些之外，還包括農業農村、文化綜合管理和基層社會管理體制。

據悉，改革之初，中央希望各地探索，不強調上下對口，但在實際運作中，各地更多地與上級保持了一致性。

知情人士介紹說，如果下級的一個大部門對應上級多個部門，上級部門會認為對自己工作不重視，給項目爭取和資金撥付帶來困難。

作為中國第六次行政體制改革，大部制改革把國際上一些發達國家的政府范式作為理想目標。發達國家的政府部門一般只有十多個，普遍呈現“機構數量較少，職能范圍廣泛”的特點。

大部制改革的棋局才剛剛開始，本輪改革旨在通過機構的撤并，解決政府部門間的職能過度交叉、權責脫節、效率低下等問題。而按照“決策、執行、監督”分工模式重構政府機構的深層次改革尚未開始。

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