想發債，報中央
“我們本來是想單獨發行，現在已經被納入全國地方債的發行中了?！?月26日，四川省財政廳的一位人士對本報記者說。
早在年初，就有消息稱，中央政府2009年將代發2000億元地方政府債券?！拔覀兿Ｍ艹蔀槭着l債的省份?！彼拇ㄊ∝斦d預算處的這位人士介紹說，春節之后，他們一直在為發行地方債券做積極的準備。中央政府通知1月中下旬上報本省地方債數額。
據媒體報道，目前已有不少省市確定了上報的額度，其中深圳市上報的額度超過百億元；浙江省將上報300億元；湖北省第一批申報規模為30億元……相對于這些省市的積極匯總申報，四川省則變得低調了許多。
不過，四川省發改委一位人士稱，這筆錢被嚴格規定只能用于中央財政投資地方配套的公益性項目，不得用于經常性支出，因此地方政府希望將更多項目納入國家項目，從而爭取更多的發債配額。
“美好債券”發債未遂
發行地方債券，一直是各地方政府期待和努力實現的財政權利。在地方層面，不管是政界還是學界，討論能否發行地方債券以及怎么發行地方債券，每年都會時不時地出現在學術論壇或地方“兩會”等各種場合。地方政府一直想實現某種突圍。
在四川，去年“5.12”特大地震之后，發行地方債的討論和申請被提上了日程。
由于災后重建的資金需求缺口大，四川省財政廳有了發行地方債券的想法。財政廳廳長黃錦生就曾在多個場合表示，要爭取發行地方債券?！皣乙矎娬{鼓勵我們要多渠道籌集資金，可以以創新的方式融資?！彼拇ㄊ∝斦d一位人士說。
四川省財政廳迅速將想法向省政府做了匯報。而此時，西南財經大學的一個研究機構也將發行地方債的建議上報給了四川省政府有關部門。多方面的動力，讓四川省政府決定促成這個事情。
四川省發改委下屬的四川省經濟發展研究院和四川省經濟信息中心，做了相關調查和研究。就債券發行的方式、內容和程序，相關調研人員查閱了上海和江蘇的相關資料，最后選擇類似于上海浦東新區的隱性發債模式。
2008年年底，四川省向國家財政部提出了發行“美好四川”債券的申請。很快，這個申請得到了財政部的支持。
按照現行 《中華人民共和國預算法》第28條的明文規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券?！卑l債的支持者希望，如果能以“地震災區重建”這一特殊情況，繞開法律的限制，打開地方政府發行債券的閘門，不失為一個好的嘗試。
不過，國家發改委卻對四川省的這一申請提出了反對意見。國家發改委擔心四川發債的風險——四川省本身的歷史債務負擔沉重，以及地震災害和金融危機對償債能力的影響。因此，國家發改委認為災后重建資金缺口問題不應以“舉債”方式解決。
國家發改委的擔心并非沒有道理。歷史上四川省在地方發債和國債轉貸資金的利用上都曾出現過問題。1992年到2002年期間，成都市青羊區政府曾違規發行地方政府債券37.5億元，長達10年才被財政部發現。2002年國家審計署的審計報告稱，四川省使用首批國債轉貸資金1.43億元，興建了11家垃圾處理廠，其中有8家垃圾處理廠沒能正常運行，導致資金浪費、效益低下。
最終，四川省的這個申請沒有得到中央同意?！拔覀儺敃r也就是想投石問路?，F在既然否了，我們也就不再多說，就跟著全國地方債的發行走吧?！彼拇ㄊ∝斦d的一位人士說。
土地財政縮水后的舉債沖動
發債預想的背后，是地方政府的舉債沖動。
分稅制改革十五年以來，地方政府大規模舉債，負債率也迅速上升。這是因為，分稅制之后，地方政府財政占全國財政收入的比重，從60%左右降至目前的40%左右，再加上各種事權的下放和公共服務的剛性開支，導致地方財政捉襟見肘。
不過，分稅制的一個好處是，土地出讓金作為地方財政的固定收入被全部劃歸地方所有。因其不必進入地方財政預算，不需經地方人大審議，此后逐漸成為地方政府的“第二財政”，“賣地還債”成為很多地方政府解決此前債務的重要方式。
一位基層財政所的前所長告訴記者，大概2002年的時候，其所在的市工資無法發放，當地市常委會決定強制向在職公務員借款2000萬，2年后還。當時大家都覺得市里財政肯定沒錢還，然而這之后，當地的房地產市場開始興起。很快，一塊地就可以賣幾千萬，而原來一年的地方稅還不到一個億。后來市里不但還了借公務員的債務，還發齊了包括教師在內的所有的拖欠工資。只是好景不長，國家前些年的宏觀調控首先指向了土地供應?！巴恋刎斦遍_始嚴重縮水，風光不再。
眼下，受經濟危機的影響，各地地方財政收入下滑趨勢開始浮現。四川省財政廳提供的數據顯示，該省財政收入增幅自2008年5月開始逐月回落，10月當月出現2004年以來的首次負增長，11月當月負增長10.4%，2008年全年財政減收達136億元。
在地方財政困局再現的時候，地方政府卻又開始面臨越來越大的增支壓力。為了擴大內需，中央政府宣布4萬億刺激經濟方案之后，各地地方政府也紛紛宣布跟進投資刺激經濟，各地累計投資金額達到18萬億元左右。
以四川省為例，該省確定了要在3年左右時間內，實現完成投資3萬億元規模的目標。據稱這一輪的投資規?？赡芟喈斢谒拇ㄊ?978-2007年的投資總和，每個月的投資就近千億元，相當于1999年全年的投資規模。
四川省財政廳的一位人士向本報記者透露，按照四川省委關于2009年全省固定資產投資規模力爭達到1萬億元以上的部署，2009年地方各級政府需要籌集的各類政府性資金，將在1380億元左右，其余的款項都需要向社會資本籌集。
但是，這些投資錢從何而來？這個背景之下，發行“地方債”自然而然提上了議事日程。而允許地方發債，也無疑是飽受現行分稅制和《預算法》雙重制約的地方政府最盼望的權力之一。
赤字財政：好借好還？
在實行“赤字財政”的國家里，允許地方政府舉債已成潮流。據統計，目前世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。但按照現行 《中華人民共和國預算法》第28條的明文規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。
不過，據《望》周刊報道，即便在嚴格禁止地方政府發債的年代，根據國家財政部的測算，截至2007年底，中國大陸地方政府性債務總額仍達到4萬多億元，其中直接債務占80%，剩余20%為擔保性債務。而隱性債務，則無法統計。
按照財政部財政研究所所長賈康的研究，地方政府舉債度日業已持續了15年，寅吃卯糧現象普遍存在。由于《預算法》第28條的限制，這些債務只能以融資、擔保等隱性方式存在。
有的地方區縣政府的債務，僅利息就已達到了當年政府財政收入的三分之一。以四川為例，2005年末，四川鄉鎮債務余額251.88億元；截至2008年12月底，四川省共化解“普九”債務76.4億元，占2005年鎖定債務總額的94.4%。
四川省甚至為此在2005年建立了縣級政府債務預警機制，把化解債務工作納入政績考核范圍，對化解債務好的縣則給予獎勵性財政補助。（見本報相關報道：《一個縣級市的還債之旅》）
如今在四川已無人愿意多談這些往事。
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