成品油價改放棄直接接軌思路

張向東

　　備受關注的成品油價改方案12月5日終于對外公布。在這份《成品油價稅費改革方案》（征求意見稿）中，成品油定價體系仍然沒有放開，該方案稱 “國內成品油價格實行與國際市場有控制地間接接軌”。

成品油價改十年輪回，一直飽受爭議的定價權在市場和政府之間數次偏移不定。就在國際油價持續大幅下滑，與國際接軌時機已至的呼聲愈來愈大之時，新方案的出臺，讓業界知曉，行政力量在未來相當長的一段時間內，將主控成品油定價權，使之成為中國調控經濟運行模式的手段之一，而不再把與國際市場接軌作為最終的改革目標。鼓勵節能則可提高油價，經濟衰退則可降低油價刺激經濟增長。

可以預見的是，在新方案之下，國際油價一旦回暖，政府調控下的成品油定價體系仍將接受市場的諸多考驗。

10年歷程

中國的成品油價格改革起步于1998年，當年6月，原國家計委出臺《原油成品油價格改革方案》。這是中國出臺的第一份油價改革方案，當時的思路是，原油和成品油均直接實現與國際接軌。當年的油價很低，平均僅為13.7美元。

按照上述方案，國內原油和成品油的基準價均參照新加坡市場由國家計委確定，當新加坡市場成品油價格累計變動幅度超過5％時，由國家計委調整零售基準價格。成品油零售價的浮動幅度為上下5%。

但此后的實際操作情況是，原油實現了一步到位的接軌，成品油則沒有。國家發改委的官員解釋說，主要是考慮到當時兩大集團剛剛改組，國內的煉油水平低于國外，而且當時國內的價格還要高于國際市場。

在上述方案下，政府分別在1999年11月、2000年2月上調了成品油價格。巧合的是，幾乎與中國宣布與國際油價接軌同時，國際油價開始不斷上漲，至2000年7月，國際原油價格平均漲幅已達100%，汽、柴油價格漲幅分別達62％和84％。

2000年5月，在國際油價持續上漲的情況下，國務院開始實行成品油價格與國際接軌的方案，即根據國際油價變化，國內成品油價格每月變動一次。這一方案曾經在接下來的幾個月得到執行，當年5月、6月、7月，國內油價均實現了連續調價。

石油大學工商管理學院副院長董秀成說，由于當時國際油價波動平緩，國內連續的調價幅度也不大，每月調與不調基本相差不大。隨后政府開始對成品油接軌的方案進行了調整，制定了一套新的國內成品油定價機制。

新機制的核心是實行 “三地平均定價法”，即以新加坡、鹿特丹和紐約三地市場成品油交易價格為基礎，加上中間環節費用，形成由國家發改委頒布的國內成品油零售基準價，再由中石油、中石化在基準價上下浮動8%的范圍內，制定出具體的零售價格。而國內成品油調價的依據是，當三地成品油加權平均價格每月變動超過8%時，國內相應做出調整。

同時，新機制規定，政府設定國內成品油價格漲降區間，當國際原油價格每桶超過28美元或者低于14美元時，每高出或者低于1美元，相對應的國內成品油價格調價額度扣減20%。國家發改委的官員解釋稱，設置這一區間的目的是為了穩定國內成品油價格。此后的事實證明，這一區間明顯低估了國際油價。

上述機制于2001年11月開始實施。隨著這一調控機制的出臺，中國成品油價格在實行了6個月的直接與國際接軌后，就此宣告結束。在此后的5年時間里，中國成品油價格一直實行“三定平均定價法”。

此后，國際油價在經歷一段短暫的低迷后，開始了又一輪沖高。2003年，國際油價為30美元左右，2004年10月，一度攀升至50美元，2005年繼續上漲，當年8月30日達到69.81美元。自實行上述定價體系至2005年底，5年間中國成品油價格一共經歷了18次調整，其中絕大多數是上調。

上述國家發改委官員說，當時國際油價的一路攀升讓成品油定價體系陷入困境，諸多問題開始暴露，成品油價格與原油價格倒掛、油荒、社會對上調油價的承受能力等等，原本的成品油定價體系已經不能適應。

2006年3月25日，國家發改委宣布實施石油綜合配套調價方案。在成品油與國際接軌的問題上，完全放棄了直接接軌的做法，首次明確提出“國家有控制地間接接軌”，并調整了此前確定的成品油價格調控區間。不過，相關部門一直沒有公布新區間的具體范圍，業內專家流傳的說法是35－50美元。此外，新方案還提出了征收特別收益金、建立相關行業聯動和補貼機制等一系列配套措施。中國進入為油價改革而發放補貼的時代。在此方案下，國家發改委兩次上調成品油價格。

2007年1月，國家發改委副秘書長韓永文在公開場合對媒體表示，我國已經采取新的“原油加成本”的成品油定價體系，即以布倫特、迪拜和米納斯三地原油價格為基準，加上煉油企業一定的利潤而產生國內成品油價格的機制。

不過，這一機制在此后被業內專家稱為是“換湯不換藥”。而此時，國際油價又開始了新一輪的瘋狂表演，由2007年1月19日的50.98美元一路狂奔，到2008年7月11日，創下歷史最高記錄147.5美元。國家發改委在此期間的兩次調價中，都沒有提到所謂的新定價體系。

爭議新方案

2008年12月5日，中國成品油定價機制再次迎來變化。當天，國家發改委、財政部等4部委聯合發布了《成品油價稅費改革方案》（征求意見稿），宣布在實施燃油稅費改革的同時，推出新的成品油價格形成機制。

方案稱，國內成品油價格繼續堅持與國際市場有控制地間接接軌，將現行成品油零售基準價格允許上下浮動改為實行最高零售價格。最高零售價格以出廠價格為基礎，加流通環節差價確定，國家將繼續對成品油價格進行適當調控。

在目前國際油價逼近40美元，國內油價高于美國之際，相關部門中國成品油價格不應比照美國，而應向歐洲、亞洲等石油資源緊張的國家看齊的表態，事實上已然宣告，中國此前努力推進了十年的成品油價格與世界接軌的政策邏輯，不再成為中國調整油價的邏輯基礎。而在此背景下出臺的以調控為主，同時考慮原油進口成本的定價邏輯，下一步將主導中國成品油價格變動。這一方案所呈現出的基調與此前業內一直呼吁的放開價格不同，也與10年前確定的直接接軌的市場化目標，出現了明顯的偏離。

國家發改委能源研究所研究員吳鐘瑚表示，很難說新方案究竟是進步了還是退步了，只能表明政府變得更加謹慎了?！爸辽?，新方案在成品油價格改革方面，政府已經完全放棄了與國際直接接軌的思路?！?P>諸多因素也讓成品油價格改革變得更加復雜。以目前國內承受能力，一旦與國際完全接軌，油價波動帶來的影響就會非常大，而如果完全不接軌，原油市場接軌帶來的問題就無法理順。截至2007年底，中國石油對外依存度已經超過50%。