陳錫文發出這樣的感慨是在2006年，也就是“十一五”開局之年。

時隔五年之后，在“十二五”開局之年，中央一號文件將“加快水利改革發展”鎖定為核心內容。

從水利部和農業部高層最近所透露的信息來看，“十二五”期間，全國水利建設總投資規模約2萬億元，來自中央的撥款就達到1萬億元左右。從中也可以基本確定，今年中國對水利項目的總投資在4000億元左右。與“十一五”期間，7000億元的總投資相比較，可以看出，中央對“水利改革”的決心和信心很大。

不過，中國農田水利設施現狀仍令很多專家甚至官員極度擔憂。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田數次主持農田水利的調研項目，調查結果顯示，中國有70%以上的村莊沒有任何農田水利建設投資，而能夠獲得國家投資的村莊僅占9.56%。他給出中國當前的農田水利欠賬是3萬億的缺口。

財政部農業司司長趙鳴驥表示，目前全國18億多畝耕地中，其中有55%的耕地完全靠天吃飯，大型灌區骨干建筑物的損壞率接近40%，中小型灌區干支渠完好率只有50%左右，而中國農業灌溉用水的利用系數平均也只有0.45左右，是世界先進水平的一半，多方面薄弱的結果是，每年水旱災害造成中國糧食損失大約1000億斤。

馮廣志是水利系統的一位老專家，退休之前，他擔任水利部農村水利司司長。他表示，這幾年中央大幅增加水利投入，但真正用于農田水利上的數字很少，去年只有100個億。他認為，按照現在的投資速度，幾十年才能還完對農田水利的歷史欠賬。但幾十年后，新的欠賬又出來了。

國家對農田水利的投入本來就很少，但本報獲悉，很多年以來，每年都有部分農田水利資金被貪污、被挪用、被擠占的現象，手段和數目卻都十分驚人。

30年的“雙失靈”

盡管中國糧食產量連續8年增產，但陳錫文曾在多種場合表示，中國農業的基礎設施是非常脆弱的。陳本人是中央一號文件的主要執筆人之一，可以說，今年中央一號文件以“水利改革發展”為主題，與他對農村水利設施的了解和擔憂有很大關系。

很多業內人士都了解，改革開放以來，從中央到地方，政府對農田水利設施的投入嚴重不足。由于嚴重超期運行，中國現在很多農村的水利設施陳舊落后、老化失修現象非常嚴重，大部分都是興建于上世紀50到70年代，而水利工程的壽命也就是二三十年。

相當一部分水庫已達到或超出規定使用年限，淤積、塌方、滲漏，灌不進、排不出的問題非常嚴重，基本都是帶病運行，安全性和技術性都很差。水利部門有詳細的統計，截至2009年，全國共有病險水庫3.7萬座，病險率高達43.7%，幾乎都是中小水庫。

早在30年前，中國農村地區就已經建立起了相對完善的農田水利設施體系，并藉此為家庭聯產承包責任制實現之后的農業大增產打下了堅實基礎，

然而目前，國家財政大力向 “三農”傾斜，黨中央“一號文件”也屢次強調農業基礎設施建設，農民收入和資金投入能力較過去有大幅度提升，但中國農田水利設施的巨大優勢卻嚴重消失，究竟是緣于“缺錢”，還是“少人”，或者是另有其他原因？

帶著這樣的疑問，中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田早在六七年前，就帶領調研項目課題組的幾十名成員，深入全國十幾個省市進行了大量的調查，近兩年，他又特別選擇對遭遇水旱等嚴重災害的重慶五區縣、湖北荊門、山東肥城等小城市，以及河南、西南五省、江蘇等多個農業大省做了實地調查研究。

他調查獲得的結論是，總的來說，改革開放30年來，中國農田水利建設投入逐步進入市場和政府“雙失靈”的局面，他所說的“雙失靈”，具體來說，一方面，中央政府的財政支農資金主要用于大江大河的治理，地方政府則片面追求“市場化”，更多投入那些具有較高收益的城市水利建設項目，對于小型農田水利設施的建設、管理、維護工作則有“甩包袱”傾向；另一方面，農民個體也因為農業生產的比較收益過低、農田水利設施的外部性較大、農村組織化基本解散等問題而缺乏投入農田水利建設的動力，最后導致逐步出現鄉村農田水利殘損破敗的局面。

30多年的歷史欠賬，鄭風田給出中國當前的農田水利欠賬是最少3萬億的缺口。也許十多年甚至幾十年能夠還清這筆賬，但正如馮廣志所說，也許等我們剛還完，新的欠賬就又出來了。

“多龍不治水”

或許是因為站在不同的立場，來自水利、財政等主管部門的官員們則更著重強調國家投資水利的力度太小太弱?！扒焚~不還，老想湊合著維持下去，結果就是問題越來越嚴重?！币晃凰康睦瞎賳T告訴本報。

據這位官員稱，從上世紀80年代起，水利部就每年給當時的國家計委、經委寫報告，明確表示農田水利設施工程老化失修，不能使用，不解決的話糧食領域將來要出問題?！暗邮軋蟾娣絽s是，發現糧食緊張了，才趕快抓農業，抓基礎設施；糧食產量一上去，就又忘到腦后了?！?

事實上，1978年受惠于農村家庭承包責任制，中國糧食供需緊張的局勢得到緩解。因此從上世紀80年代開始，中央層面財政安排對農業基礎設施的投入就很少了?！罢麄€80年代水利可以說幾乎沒什么投入，更何況是對于農田水利?！痹摴賳T說。

進入90年代以后，中央才又開始重視農田水利建設，但是投入還是有限，地方政府更是如此。上述水利部官員表示，從事權劃分上來說，農田基礎設施主要是地方的事情。很多地方新修農田水利工程，中央要求地方以1：1或者1：0.5進行資金配套，但很多地方政府根本不搭理。

因為基本水利設施建設一般都在山溝里、荒郊野外，不顯眼，地方政府更感興趣的是能增加GDP，對那些能體現政績的工程感興趣，多方面的原因造成了目前中國農田水利設施的歷史欠賬太多。

在公開的場合，財政部農業司司長趙鳴驥也發表過同樣的看法，他表示，一些地方沒有真正把加強農田水利建設擺上政府工作的議事日程，工作中存在著較為普遍的“等、靠”現象——“等”中央的政策、“靠”上級的投入。

但他同時也指出，農村稅費改革之后，農民原來用于小型農田水利建設的工日每年大約減少45億個，相當于每年減少900億元的投入，原本主要依靠農民籌資投勞開展的農田水利建設活動受到較大影響。

對于兩位官員所說的部分中央與地方官員推諉現象，鄭風田表示，水利資金使用狀況出現問題，主要是管理太過分散、條線不集中和多頭管理?！爸醒朊磕晗掳l的水利資金需要有十幾個部門參與，甚至同樣的項目在各個部門都有?！苯Y果反而造成了幾乎所有的部門都不作為。

鄭風田認為解決的辦法只有，先做好分工，盡量避免交叉管理或真空想象的出現；對于一些重大項目的管理、投資，要有嚴格的追責制度。

資金運作有黑幕

盡管中央和地方對水利設施的投資并不多，但本報獲得的資料顯示，這一領域仍然出現很多資金被貪污、被挪用、被擠占的現象，手段和數目都十分驚人。

2004年，國家審計署對水利部及長江水利委員會等7個流域機構和湖南、湖北等15個省(區、市)2002年至2003年水利建設資金管理、使用情況進行了審計，同時還抽查了15個國債投入較多的水利項目。這次審計查出滯留水利資金35億多元，其他違規金額近14億元。

2007年，審計署對水利部2006年度預算執行和其他財政收支進行了審計，并抽審了10個所屬單位。結果發現，基本建設類項目支出預算2.3億元未細化到具體單位或項目、部分項目未嚴格履行基本建設程序安排建設資金4815萬元、向非預算單位撥付財政資金806萬元、部分單位擴大項目開支范圍支出307.93萬元、水利部水庫移民開發局虛列項目支出149.52萬元，導致賬實不符。

2008年2月，國家審計署對水利部2007年度預算執行和其他財政收支情況進行了審計，并抽審了21個所屬單位，其中包括9個京外單位。結果也顯示，部分單位采取報銷假發票等方式虛列支出、套取現金476.81萬元；有的單位私設 “賬外賬”48.22萬元，并將公款357.97萬元私存個人賬戶。有的采取以委托合同的方式，將2205萬元項目資金轉入所屬單位，有的部分單位轉移財政資金1159.70萬元，中國水利水電科學研究院挪用財政專項資金600萬元。

水利部內部人士還告訴記者，在上世紀90年代后期，水利部曾出現更為嚴重的擠占挪用水利專項資金、隱瞞專項南水北調資金等現象。

1996年1月，水利部要求丹江口水利樞紐管理局將南水北調中線項目前期經費1.35億元中的6500萬元交回。水利部收到這筆款項后，由機關服務局另立賬戶，作為“小金庫”，存入中國華能財務公司等單位吃利息。

1994~1998年，水利部及下屬單位共挪用水利專項資金1.16億元。如水利部1998年挪用大江大河堤防工程資金1400萬元，給黃河水利委員會等單位建宿舍。水利部下屬中國水利投資公司挪用水利基建款和百條挖泥船項目專項資金5274萬元，用于投資和購置辦公樓及宿舍甚至炒股票等。