連載四：不為公眾所知的改革(2)

這樣一來，要揭開中國經濟增長的謎團，就需要回答什么是那些可替代的制度？而許成鋼的報告試圖要回答的正好是這個問題，所以我才說他與North教授的報告正好可以拼在一個盤子里。那么，是什么驅動了中國經濟的增長呢？許成鋼的解釋是，不是North教授講到的那些制度，那些制度在中國不是現成的，驅動增長的是中央向地方的分權。這樣就回到了他在1993年之前的一個比較有影響的理論研究了。 
1993年，許成鋼與錢穎一在Economics of Transition雜志（《轉型經濟學》）上發表了一篇題目比較冗長的文章《中國的經濟改革為什么與眾不同——M型的層級制和非國有部門的進入與擴張》。這篇文章最初是在倫敦政治經濟學院的三得利-豐田經濟學和相關學科研究中心（STICERD）的工作論文上印行的。這篇論文讓他們開始了長達十年的研究財政聯邦制的項目，至今還沒有結束。在1993年發表的這篇論文中，他們已經有了一個初步的觀察，認為中國改革前的經濟在組織結構的意義上與前蘇聯就不同，他們認為這個組織結構的不同對后來的改革方式和經濟增長都有影響。在前蘇聯，計劃經濟的管理模式是垂直的、縱向的，而中國的計劃體制內始終存在著多層次以及多地區的管理模式，這樣就構成了產業組織學上所謂U型和M型組織結構的分野。在中國，這個結構被習慣地稱為“條條”（中央部委）和“塊塊”（地方各級政府）。 
這個早期的觀察強調了地方政府相對于中央政府是與眾不同的角色。而在后來的一篇研究論文中，他們則進一步把這個基于中國的經驗現象的觀察理論化了，于是在2000年，他與Eric Maskin、錢穎一聯合發表了《激勵、信息與組織的形式》一文。從某種意義上講，這篇理論文章提升了中國經驗的經濟學意義。雖然這個理論依然留下了一些更基本的問題沒有解決，比如它還不能回答這樣的問題：由分權驅動的地方競爭為什么一定是趨好的而不是趨壞的呢？但是，向地方分權的思想在理論上得到了進一步的發展，形成了后來的“中國特色的財政聯邦制”（fiscal federalism，Chinese style）的基本概念框架，用這個框架來解釋中國的經濟轉型與增長。這樣就把經濟學和公共財政文獻里早已存在的財政聯邦制的研究向前推進了。 
在經濟學文獻里，有關財政聯邦制的研究至少也有半個多世紀了。一般認為Charles Tiebout于1956年在芝加哥大學的《政治經濟學雜志》 （Journal of Political Economy）發表的《一個關于地方支出的純理論》是一個轉折點。因為在這之前，公共財政的學說，如果有的話，也都是關于國家財政的理論或者“集權”的理論。在發表了這篇經典的論文之后，分權的重要性開始受到經濟學家的注意。隨后，George Stigler、Richard Musgrave，尤其是Wallace Oates等經濟學家進一步發展了向地方分權的思想，形成了早期的財政聯邦主義，他們撰寫的相關文獻可以看成是第一代的財政分權理論。2006年6月，正是Charles Tiebout發表他的那篇經典論文進入五十周年的時候，美國的林肯土地政策研究院出版了William Fischel編輯的一本公共經濟學的紀念文集《Tiebout模型50年》，不過，封面上卻是寫著“為了表彰Wallace Oates的貢獻”。 
Charles Tiebout的分權理論簡單地說是這樣的。在公共品的供給問題上，向地方政府分權可以解決困擾中央政府面臨的信息缺損的問題。因為只要居民可以在不同地方之間自由遷徙，他們自己的真實偏好實際上就通過“用腳投票”的機制顯示出來了。而且，因為地方政府的收入與“逃離”的居民多少成反比，所以也就必然因此產生地方政府之間的競爭，這個類似于競爭性市場的機制就可以影響地方政府的公共支出模式。后來，這個重要的思想得到很多經濟學家的發展，逐步形成了中央與地方分權的財政聯邦主義的基本思想。  
但是，早期財政聯邦制的思想還主要局限在公共財政的范疇內，還沒有更集中地涉及地方政府的激勵模式以及分權與經濟增長的關系等問題。一直到了20世紀90年代初，隨著中國和俄羅斯等經濟轉型國家的經驗現象受到重視，早期財政聯邦制的思想才得以發揚光大。在這個時候，許成鋼、錢穎一、Gerard Roland以及政治學家Barry Weingast等人開始把財政分權的思想更多地與地方政府的激勵模式、經濟轉型和經濟增長聯系起來。這在很大程度上是受了中國和俄羅斯經濟轉型經驗現象的影響，他們的研究方法和視角與早期的公共財政理論已經不同，這一轉變把公共經濟學引入了更精彩的領域，形成了在今天可以稱為第二代財政分權或財政聯邦制的基本文獻。 
這些研究的貢獻是，它們發展了早期的分權理論，尤其是，這些文獻突破了公共品供給的局限，然后進一步把向地方的財政分權與地方政府的激勵和地方之間的競爭聯系起來，建立了解釋經濟轉型的一個概念框架。在這個框架里，他們強調了向地方的分權促成地方競爭的條件，而且他們顯然認為這是一個“趨好的競爭”。概括來說，分權競爭，（1）促進了不可逆轉的市場機制的發展（所謂的marketpreserving）；（2）促進了鄉鎮企業的發展；（3）促進了城市化和基礎設施的建設；（4）導致了改革實驗的發生和模仿；（5）促進了外商直接投資的流入。 
當然，這個分權理論也面臨一些挑戰。 
第一，我剛剛說過，這個理論的核心是，向地方的分權產生了地方之間的競爭，而競爭維護了市場，競爭推動了經濟增長。由此自然而生的一個問題是，這個“良性競爭”是必然的嗎？我們也許需要問的是，這個“良性競爭”發生的條件是什么？在什么情況下向地方的分權可能產生“惡性競爭”呢？ 
問題恰好在于，“良性競爭”和“惡性競爭”在中國似乎同時出現了，尤其是在經濟轉型和經濟增長的后期階段。在經驗現象上，這些年來人們用來描述中國經濟轉型和增長過程中的那些可以稱之為“惡性競爭”現象有許許多多。比如，市場的分割、地方保護主義、重復建設、過度投資和過度競爭、宏觀調控的失靈、司法的不公、地區差距的擴大、對環境的破壞、“裙帶資本主義”以及忽視基礎教育和衛生保健支出等。這些問題最終又要回到政府的性質和目標上才能回答。財政分權并不解釋政府的目標。我們在中國觀察到的現象似乎意味著在財政分權體制下，地方政府的目標已經演化成了“單任務”性質了。但這是向下分權的必然結果嗎？顯然，分權還不能很好地去解釋這個問題。

第二，就地方政府推動經濟增長的激勵來說，從20世紀80年代以來財政體制和中央與地方的行政分權一直在變化之中，為什么地方官員推動經濟增長的激勵沒有什么改變呢？這個問題是北京大學的周黎安教授在最近的研究中提出來的。他認為，雖然行政與財政分權確實構成地方政府激勵的重要來源，但它們是否是構成中國地方政府內部激勵的最為基本和長期的源泉，這是值得進一步推敲和討論的。由于中國不是真正意義上的聯邦制國家，按目前的體制，中央和地方的分權只能屬于行政管理性質的向下授權，下放的權力隨時可以收回。事實上，自分權改革以來，中央和地方的管理權限的劃分一直處于調整和變動之中，但地方政府的增長激勵為什么幾乎不變？

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