作者：朱克力博士，國研新經濟研究院創始院長、新經濟智庫（CiNE）首席研究員、灣區新經濟研究院院長

近日，國家發展改革委發布《國家以工代賑管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2023年3月1日起施行。

盡管以工代賑由來已久，但公眾對特定領域的制度安排往往知之不多，以至《辦法》出臺后便引發諸多爭議，其中不乏一些誤讀需要厘清。

因此，從宏觀經濟政策視角出發，理性看待新形勢下的以工代賑，對于正確認識并落實好這項舉措、有效釋放其政策紅利，至關重要。

穩增長保就業促增收“一箭三雕”

作為一項扶貧濟困措施，以工代賑在國際上被稱為公共工程。

我國以工代賑的思想和實踐可謂歷史悠久，其萌芽于春秋，興起于宋代，成熟于清乾雍時期，在民國時期發揮了重要作用。新中國成立后尤其是改革開放以來，更被賦予了經濟社會轉型特色，其范圍也從救災防災拓展到了扶貧開發領域。

國際上最知名的以工代賑實踐發生于美國1930年代經濟大蕭條之后的羅斯福新政。時任總統羅斯福通過以工代賑的方式來提供就業崗位，這一時期美國建設了大量的基礎設施，鐵路、公路、機場、碼頭、農田水利設施，市政工程等，解決了大量就業，也提振了經濟。

那么，置于當前中國經濟形勢下，以工代賑的基本政策功能究竟體現在哪些方面？

答案往往就在定義中?！掇k法》指出，以工代賑是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接賑濟的一項扶持政策。

不妨結合中央經濟工作會議，來理解政策出臺的背景及用意。會議指出，當前我國經濟恢復的基礎尚不牢固，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力仍然較大，外部環境動蕩不安，給我國經濟帶來的影響加深。因此，提出要堅持穩字當頭、穩中求進，強調“突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作”“多渠道增加城鄉居民收入”。

可見，穩增長、保就業和促增收，這三者是當前經濟工作的重要目標。如前所述，在以工代賑的定義中包含兩個主體，一個是各級政府，一個是受賑濟者。

其中，各級政府負責動員和組織基礎設施工程的投資建設，這里多為農村中小型基礎設施建設，錨定的是穩增長這個經濟工作的首要目標；而受賑濟者實際也是工程建設所需的勞動力，通過參加工程建設獲得勞務報酬，可以同時實現保就業和促增收兩大目標。

在穩增長的政策組合拳方面，中央經濟工作會議提出，積極的財政政策要加力提效，其中要做好基層“三?！惫ぷ?，即?；久裆?、保工資、保運轉。在社會政策上，也提出要兜牢民生底線，強調落實落細就業優先政策。而鼓勵各地組織困難群體參與工程建設實現就業增收，亦是其應有之義。

從這個角度來看待以工代賑，不啻是當前經濟和就業形勢下的一種特別安排。比起直接印鈔發錢，這種創造就業機會讓勞動者增加收入的安排，無疑更有利于實現“一箭三雕”，而且也更為可持續。

譬如，通過以工代賑的方式修建鄉村道路，若與高速公路和高鐵連接起來，不僅能促進地方經濟增長，還能為欠發達地區的勞動力進入發達地區創造條件。

值得一提的是，在此之前，國家發改委已聯合八部門印發實施《關于在農業農村基礎設施建設領域積極推廣以工代賑方式的意見》，組織地方實施推廣以工代賑方式的項目超過兩萬個，帶動近200萬名農村群眾務工就業。

不影響高質量發展大方向和節奏

此次政策出臺后，《辦法》中的一句話在網上被單獨放大并廣為傳播，即“能用人工盡量不用機械，能組織當地群眾務工盡量不用專業施工隊伍”。其實，如果我們能夠結合政策對以工代賑的適用范圍和項目參與方的規定，再來理解這句話，這樣的爭議就會小得多。

首先從適用范圍看，《辦法》明確指出，推廣以工代賑方式的農業農村基礎設施建設領域，主要包括投資規模較小、技術方案相對簡單、用工技能要求不高的農村生產生活基礎設施，農村小型交通、水利、文化旅游和林業草原等基礎設施建設。

這說明，以工代賑項目將會限制在一定的范圍內，并不意味著我國整體經濟的高質量發展會在大方向、在推進節奏上有所偏離或放緩。

再看項目參與方，《辦法》要求是“縣域內農村勞動力、城鎮低收入人口和就業困難群體等參加工程建設，并優先吸納脫貧人口、防止返貧監測對象、因災需救助人口、易地扶貧搬遷群眾和受自然災害等不可抗力影響無法外出務工勞動力等群體”。

符合這個要求的群體較為特殊，無論是受災群眾還是低收入人員，其技術和技能等人力資本偏低，能通過提供自身勞動力實現短期就業，又能在獲得收入的同時為社會創造財富，無疑是自食其力的一種積極途徑。

由以上方面綜合觀之，以工代賑的確便于符合要求的群體就近務工，實現就業增收，對勞動者而言，在某種程度上有了就業新選擇。其對中國經濟基本面和未來發展也不會產生負面影響，因而對此不應過度解讀。

當然，以工代賑需要與其他政策結合并協同發力。比如通過技能培訓，提升上述群體的人力資本。

現階段，以工代賑主要包括使用以工代賑專項資金實施以工代賑項目、在農業農村基礎設施建設領域中推廣以工代賑方式、在政府投資的重點工程項目中實施以工代賑等，主要目的是向參與工程建設的群眾發放勞務報酬、開展技能培訓，促進其就地就近就業增收。

授人以魚不如授人以漁。這也體現出《辦法》對以工代賑堅守“賑”的初心的要求，讓以工代賑不僅是為勞動者提供就業機會，更重要的是提升其勞動技能，真正做到“授人以漁”。