經濟觀察網 程海瑞 宋馥李 8月30日，龍港撤鎮設市。

從此，中國不僅出現了一個新的城市，而且由鄉鎮升格為縣級市，其行政資源和地位，將發生巨大的躍升。

龍港為什么能“鯉魚跳龍門”？我們先用數據來對龍港做個初步畫像：龍港面積183.99平方公里，常住人口37.87萬，2018年實現生產總值305億元，財政總收入占蒼南縣的40%，達24.6億元。

無論從人口規模、還是經濟總量來說，龍港早已經不是一個“鎮”那么簡單，其體量超過了北方一些地級市，經濟實力已經與鎮級行政級別，早已不相匹配。

龍港的“尷尬”處境絕不是個例。在中國，十萬人口以上的鎮有54個，其中非縣城市32個，這些鎮基本上都位于珠三角、長三角等經濟發達地區。而建制鎮體制常使其受困于“小馬拉大車”，這是中國城鎮化進程中一個不合理情況。

過去40年，中國的城鎮化率以每年超過1%的速度提升，目前城鎮常住人口已達8.3億，城鎮化率59.58%。按照城鎮化發展趨勢，2035年3.5億多人轉到城市，如何使城市的數量和城市化的人口更為匹配？城市的規模怎樣形成更協調、更合理的體系和布局？除了現有的670個城市，思考未來2億多的農業轉移人口如何安置，是破題構建新型城鎮化格局的關鍵。

而龍港的撤鎮設市恰逢其時地提供了一個解題思路。

龍港——全國第一座由農民集資建設的農民城，在建鎮以來的35年里，戶籍改革、土地改革、財政與行政體制方面的“強鎮擴權”、權力收回等輪番上演，這里成為中國城鎮化建設和中國城市管理體制的“試驗田”，也提供了一個如何激發中小城市活力、推進低成本城鎮化的樣本。

35年，終成市

龍港位于浙江溫州南部，地處鰲江入?？谀习?。30多年前，龍港面積只有5.2平方公里，下轄5個小漁村，總人口5000余人。

與深圳從一個小漁村，集全國之力發展成一線城市不同，龍港卻是一個從小漁村到農民集資建設住宅、道路、學校、醫院等設施，在荒涂上建起的“中國第一座農民城”。

從1984建鎮之始，為吸引農民進城，龍港鎮以1984年中央文件中“允許農民自理口糧到集鎮落戶”為依據，凡在龍港購地建房、經商辦企業的農民，都可自理口糧，并遷戶口進鎮，并率先嘗試將土地有償使用權向農民開放。

這一嘗試使農民進城收到了極大鼓舞。到1995年時，龍港人口已經占蒼南縣的12%，工業總產值占到了34%，財政收入達十幾億元。

當年，當時的國家體改委等11個部委聯合頒布了《小城鎮綜合改革試點指導意見》，根據這份文件，龍港成為全國57個小城鎮綜合改革試點單位之一，由此開始了設市的嘗試。

時任國家體改委農村司城鄉改革處的處長的李鐵，去龍港實地調研，參與設計了龍港一系列改革試驗，重點是如何協調蒼南縣和龍港鎮的權力分配關系。

在此之前，雖然龍港鎮的稅收占到蒼南縣財政的近半壁江山，但是能留在鎮一級用于自身城市建設的資金，卻微乎其微。究其原因，作為鄉鎮的行政建制，是所有問題的淵藪。

但改革并非一帆風順。當時按照試點工作的要求，對龍港實行財政基數包干超收絕大部分留給當地等辦法，在實施三年以后，因為影響到上級縣級政府的財稅利益，三年的改革試驗期滿后，基本被收回。

但龍港發展面臨的制度約束等問題并沒有解決，甚至隨著人口的不斷增加，問題變得更加突出。大量的外來人口在龍港就業和居住，缺乏公共服務配套，公立醫院和學校短缺，甚至維護城鎮交通秩序的交警，都處于全面短缺中。

之后幾年，龍港進行了幾輪擴權突圍。2009年，龍港成為溫州進行強鎮擴權改革的試點之一，擴充了土地使用、財政支配、行政審批、事務管理“四大權限”，并建立綜合管理執法大隊、行政審批服務中心等。兩年后，龍港入選浙江首批小城市培育試點鎮，進一步在地權、財權、事權等探索配套政策。

但由于深層次的權力的分割與地方財政收入的矛盾，原有的體制性矛盾繼續存在，龍港始終只是一個“鎮”，在一個以行政級別定級定量的體制下，龍港的創新求變遇到了繞不過去的瓶頸。

李鐵說，對于龍港是否獨立設市，設立縣級市還是鎮級市或者是縣轄市，還是和隔江相鄰的平陽縣鰲江鎮合并設市，甚至說合并設成一個準地級城市，當時設想了很多方案，但是都沒有實際推進。

直到2014年底，作為全國首批僅有的兩個鎮級國家新型城鎮化綜合試點之一，龍港開啟了新一輪的“擴權”改革。并在2018年國家新型城鎮化標準化試點高分通過驗收，成為全國唯一鎮級試點優秀單位——位居全國綜合實力百強鎮第十七位。

按照浙江省發改委的說法，經過四年多的努力，龍港試點工作取得顯著成效。一是構建了大部制的組織架構；二是建立了扁平化的管理體制；三是基本具備了縣級管理能力。

可以說，龍港歷經35年最終設市，是中國特大鎮、經濟發達鎮建立現代城市架構、轉型發展的一次探路。

設市博弈

龍港建鎮之后，在當地鄉鎮企業帶動下，小城鎮活力優勢逐漸體現。

最早開始的設市的構想，還是圍繞行政編制來突破的。從計劃經濟體制來看，龍港之所以造成“小馬拉大車”，就是相應的行政機構和編制不健全導致的。

在條塊分割的體制下，下級政府對于上級政府來說，只有有了相應的機構和人員來說，才能落實相應的工作，并爭取資金和政策扶持，龍港要補足作為城市的短板，首先想到的就是完善機構，爭取更多的行政編制。

而這一訴求和呼聲，在屢次向上傳遞中并未如愿。

李鐵分析認為，雖然龍港要求增加編制的呼聲符合實際，但在中國上個世紀九十年代以前，中央和地方政府一直受機構膨脹的困擾，政府財政開支遇到的最大問題就是冗員太多、財政負擔太重，體制改革的重點始終是精兵簡政。

可以這樣說，龍港的呼聲，與當時國家提出的精簡機構的改革大方向，似乎是出現了矛盾，這也這些特大鎮撤鎮設市始終繞不過去的一個坎。

90年代中期之后，出于嚴格耕地保護管理，中央在1997年以后暫停了縣改市的審批。長達近20年時間，再沒有討論過縣改市問題，設市數量也沒有增加，撤鎮設市就更難進入政策的討論范疇之內了。而在這20年多中，機構和編制的問題雖然因地方土地財政的增收，變得不那么突出，但始終還是個“心結”，繞不過去。

中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵對經濟觀察網表示，除了要解決體制上的難題，龍港撤鎮設市最重要的是怎樣與縣級政府的利益博弈。

李鐵說：“我們每次去鎮里調研，都會和蒼南縣以及溫州市委市政府談龍港設市問題，期間拿出了很多方案。最終都是不了了之。從利益結構上分析，因為龍港是縣里財政收入的最大的一塊。”

不過，在幾番博弈之下，龍港通過綜合改革試點和“強鎮擴權”，也獲得了部分縣級管理權限：建立了浙江首個鎮級金庫、設立公安分局、工商分局等等。當時龍港進行小城鎮綜合改革試點，得到了浙江省委省政府的大力支持。時任省長助理、后來的國家質檢總局局長李長江同志曾帶隊蹲點，督促落實龍港的改革試點的各項政策。

改革先聲

增加行政編制走不通，龍港設市的呼聲，就這樣“一而再、再而三”地被延宕了下來。直到今天，當既往的城市發展模式難以為繼時，龍港終于在新一輪城鎮化謀變中看到了曙光。

“既然‘小馬拉大車’能拉這么多年，何不繼續拉下去！”李鐵說。既然小政府成為了現實的選擇，不如因勢利導，將其變成一種模式和經驗。

正是基于此，在2014年國家新型城鎮化綜合試點改革中，龍港同樣成為探索大部制的典型。龍港設市后，比浙江省內同類縣市機構數量少約60%，龍港的大部制不是精簡下來的，而是與生俱來的活生生的案例。

實際上，在20年的倒逼之中，龍港的城市公共服務，在“只能靠自己”的環境下，也得到了求解。龍港的學校和醫院以及其他公共設施，均由民營企業來投資建設和運營，通過政府有限的規范和管理，也逐漸趨于穩定和常態化，甚至城市建設用地，也是通過填海造地來解決。

在這種局面下，龍港在不增加行政編制的前提下實施撤鎮設市，阻力就小了很多。而更深層次的原因，李鐵認為，在土地財政二十年的擴張中，地方以土地生財的模式，也逐漸進入了尾聲。龍港在此時設市，反而能促進新一輪農民進城的熱潮，提振消費活力。

李鐵認為，總結龍港改革的意義特別重大。這涉及到縣級市怎么樣減輕負擔來增加它的經濟活力，使人口落戶的阻力大大降低，然后充分利用集體土地入市的 有利時機，提升城鎮化的發展質量，拉動內需。

特大鎮作為中國新型城鎮化的重要著力點和城鎮體系的重要支點之一，會誘發新的農民進入這些強鎮的熱潮，也會對其他經濟強鎮產生巨大的導向。

國家統計局數據顯示，中國鎮區人口規模超過20萬人的鎮有25個，10萬人至20萬人的鎮多達176個。如果參照國務院印發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》中有關小城市人口規模的規定，中國已有數量眾多的鎮達到甚至超過Ⅱ型小城市規模，至少已經有25個鎮具備與Ⅰ型小城市相當、甚至更大的規模。

這些實力超群的鎮，或許都有一顆不甘做“小鎮”的心。在龍港變市這一歷史先聲下，他們或許早已按捺不住，奔赴在撤鎮設市的路上了。