經濟觀察網 記者 宋馥李 溫州龍港撤鎮設市，激起了中國城市化的一池春水。

改革開放之后，龍港從5000余人猛增為近40萬人，在四十多年的城鎮化過程中，一直保持著良好的經濟活力。從1986年福建的石獅設市，龍港作為第二個設市的鎮，其設市歷程經歷了漫長的體制突破和利益博弈。

經濟觀察報為此專訪了中國城市與小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵，詳細解讀龍港設市的重大意義。

李鐵認為，龍港撤鎮設市意義重大，重點在于如何在提升城鎮化質量的過程中激發中小城市的活力。

設市長跑在于體制藩籬

經濟觀察報：龍港“小馬拉大車”的行政體制已經持續了很多年，這種嚴重不匹配的現象，是怎么發生的？

李鐵：作為一個鄉鎮級的行政建制，龍港要管理四十萬人口，其中不到30萬的城鎮人口，顯然是小馬拉大車。因為大部分城鎮管理的行政職能和權限都在上級政府，經濟體量和管理權限極度不匹配。龍港鎮自設鎮30多年來，容納了幾十萬的農業轉移人口進入城鎮經商辦企業，但是因為行政級別的等級最低，很少得到上級政府給與的資源分配，遠遠不能滿足龍港經濟發展的需要。

作為鎮一級的行政級別建制，類似龍港這樣的鎮是最具有活力的，因為管理成本低，體制成本低。這種現象在中國的沿海經濟發達地區比較普遍。但是長期以來，苦于我們的行政等級化的管理，作為中國最低等級的鄉鎮一級政府，發展受到嚴重的體制制約。例如沒有規劃權限，辦個學校和醫院的規模需要上級政府批準，公共服務能力嚴重不足。

經濟觀察報：從世界范圍來看，鎮和城市的規模一般如何劃分？

李鐵：在國外，人口規模一般達到幾千人的城市就可以申請設立城市。當然國外的城市管理體制與中國有很大的差別。至少在萬人規模的城市大多都是納入城市的范疇。而在中國，鎮區人口超過10萬以上的特大鎮有321個，超過20萬人口的特大鎮有54個，我們這樣的鎮，在國外相當于中等城市。

你看，意大利總人口6000多萬，卻有10000多個城市，中國14億人口，才670個城市。所以，從城市數量上講和城市化進程上講，我們8億多城鎮人口，僅僅有670個設市城市，城市數量與城鎮化的人口也是嚴重不匹配的。

例如在美國，有3000人口就可以成立一個城市，我們現在鎮區人口有十萬人都成立不了城市。由于體制和政策的原因，中國城鎮化的速度遠遠超出了設市審批的速度。從1997年開始停止新設市以來，幾乎20年沒有再設市，最近雖然進程加快，也只是增加了十幾個縣級城市。

在英語里，small town就是小城鎮。當我們上個世紀九十年代初進行國際合作和交流提出中國的小城鎮問題時，國際專家十分詫異。我曾經陪著他們去沿海地區的大鎮去調查，那個時候所謂中國的小城鎮，在沿海地區鎮區基本上都是十幾萬人口，只是行政等級最低。當這些外國專家看到這些如此規模巨大的“小城鎮”，他們驚呼，這哪里是小城鎮，這就是城市！

經濟觀察報：就像您所說，龍港為了籌備設市做了長時間的改革探索，這里面有哪些體制創新？

李鐵：龍港自打建鎮初始，就實施了很多很多改革和創新。之所以龍港從一個幾千人的小漁村發展到今天幾十萬人的城市，就是打破了戶籍制度的限制。在上個世紀八十年代，戶籍管理制度改革還是禁區，龍港就率先進行了戶籍管理制度改革，農民進城就給藍印戶口。那個時候，這里的城鎮戶口就是所謂的地方糧票，只在龍港鎮管用，出了龍港就不起作用。應該說藍印戶口最早是從這里發端的。

在擴權上，經過上個世紀九十年代的改革試點，我們也幫助龍港爭取到一些縣級管理權限。1995年，那個時候我在國家體改委農村司工作，當時具體負責全國的小城鎮綜合改革試點工作，就把龍港列為第一批全國小城鎮綜合改革試點。我們當初在浙江省委省政府的支持下，在龍港蹲點，促進綜合改革的各項工作落實。比如在龍港成立了縣級職能部門下的各個分局，而原來只能叫所。成立了公安分局、工商分局和財政分局等。

為了進一步擴權，我們還要求試點鎮黨委一把手高配，進縣委常委。因為有常委會的話語權，對縣級政府的有關部門就可以有了協調權，這樣有利于改革政策的落實。

還有財政問題，那時龍港的稅收全部交到縣政府，然后再申請辦公和管理經費，可用的僅占上繳的稅收10%左右，遠遠不夠用啊。我們就提出財稅包干制，就是上繳的財政的基數不變，把超收的部分留給鎮里，這樣鎮里才有管理城市的財力。

這個探索可以稱為“活一塊，不動一塊。”“活一塊”就是用增量部分激勵龍港的發展，“不動一塊”確保不影響大的利益格局，減少改革的阻力，為將來能在體制上突破，可以單獨設市。

可惜的是，1998年之后，由于國務院機構改革，國家體改委變為國務院體改辦，我們農村司被撤銷轉成了現在的城市和小城鎮改革發展中心，成為事業單位，沒有了行政職能，對試點的指導工作也弱化了。而地方政府也因為利益的關系，提出了試點的三年期限，到期后，絕大部分創新政策都收回去了，只是保留了各個分局的存在。

經濟觀察報：龍港在謀求設市的三十多年長跑，您認為揭示了什么樣的深層次矛盾？

李鐵：我們知道，中國等級化行政管理體制，在一定程度上決定了我們大量的資源要素是按照行政等級分配的，按照高等級城市、省會城市、地級城市、縣級城市這樣的順序來逐級分流，等級越高的城市，有更多的機會。

拿蘇州來舉例好了，蘇州實際上50%的財政都是來自于下轄的鎮，但這些鎮90%的財政得上交，上交給縣級市政府和地級市政府。實際上這些上繳的財政用于上級城市的開支。所以大量的公共服務的開支投入到高等級城市和縣地級城市去了。

另外，最有價值的資源是土地資源，這個資源鎮一級政府是無權掌控的。那么，誰拿了上級下達的土地征用指標，誰就有發展空間和發展機會。這些指標由國土資源部向各省分配，到了各省之后基本分配在省會城市和地級城市。，首先留在省會城市，占比約30%以上，剩下的70%在全省的十幾個地級城市分配，然后在上百個縣級城市再分配，幾乎照顧不到鎮的利益。

強鎮設市或成新增長極

經濟觀察報：也就是說，城市行政等級不容易打破，背后其實是非常復雜的一個利益博弈，這種博弈會造成什么后果？

李鐵：是的。這種利益博弈導致了我們特大城市，大城市、省會城市、高等級城市建筑很漂亮，街道很寬闊，同時房價很高。過去招商引資的補償，無論是對企業還是對被征地的農民，可以通過房地產開發形成的高額土地出讓收益進行補償，但是隨著補償的成本越來越高，導致政府的財力嚴重不足。特別是房子賣不出去，斷了土地出讓的來源，影響到政府的補貼能力。而且土地的成本在上升，同業企業承擔不了這樣高的成本，嚴重地影響了城市產業的投資和基礎設施建設的投資。

我們分析一下溫州。實際上，溫州的活力并不在溫州主城區，而是下轄的鎮。這些年，溫州的經濟發展已經陷入停滯，主要原因就是溫州把大量的地方財政，都投入到了溫州市的城市建設，投入到了溫州的房地產，使得溫州的房價居高不下。如此高的城市發展成本，一定會影響到城市的企業的進入。這樣的發展模式，導致企業在溫州發展的成本越來越高，溫州的城市債務也越來越重，繼續進行招商引資，還必須通過再進一步發展房地產進行補償。

經濟觀察報：那么，如果進一步打破這種利益格局，會帶來什么樣的變化？

李鐵：如果突破這種等級化的行政管理體制，釋放中心城市周邊的大鎮的活力，進一步激發他們低成本的潛力，降低企業發展成本。會有利于這些地方會發揮招商引資的作用。其實在這些大鎮，也可以放開外來人口落戶。這同時也會打破很多大城市對外來人口的排斥，改變現有已經固化的利益格局，形成一種新的城鎮化的空間發展布局。

另一方面，鄉鎮本來和農村有天然的聯系，率先進行強鎮設市的改革，進行戶籍管理制度改革，可以大批解決外來人口落戶的問題。讓外來人口踏實落戶，才能讓他們安居樂業，激發他們的消費潛力。這些強鎮設立的小城市，會迅速形成增長極，他們的發展速度，可能在某種程度上會快于傳統的中心城市。

經濟觀察報：現在來看，龍港撤鎮設市是否會對其他的經濟強鎮有強烈的示范意義？

李鐵：目前，中國設立縣級市的標準仍是1993年民政部《關于調整設市標準的報告》，其中規定，少數經濟發達、已成為該地區經濟中心的鎮，確有必要的可撤鎮設市。

設市時非農業人口不低于10萬，其中具有非農業戶口的從事非產業的人口不低于8萬。地方本級預算內財政收入不低于人均500元，上解支出不低于財政收入60%，工農業總產值中工業產值高于90%。

按照這個標準，中國很多鎮，已經達到了設立縣級市的門檻。這些鎮如何加速城市化，也可以有兩種路徑，或者成為區，或者獨立設市。這兩種方式，都能加快特大鎮的城市化進程。

具體來說，因為這些鎮的發展情況不同，所在的行政區也不一樣，仍然要統籌考量。而且，除了省級地方政府層面的考量，從中央層面也需要考慮，考慮的著眼點是怎么更既可以加快推進城鎮化的發展，形成未來的城市布局。同時又不能激化各種矛盾，通過穩步推進的方式來進行改革。

經濟觀察報：強鎮設市如果是中國城鎮化改革的方向之一，從全局來看，要解決什么問題？

李鐵：所以我們再提出城鎮化改革的時候，特別要強調改變現狀。

現狀就是現在的各類高等級城市和中心城市發展成本過高，需要在空間上尋找新的載體來降低成本，發揮產業和功能的疏解。這樣一來，可以更多地發揮周邊一些中小型城市和特大鎮的作用，形成城市群內部的大中小城市和小城鎮協同發展的格局，這也是國際上城市化空間發展普遍的規律。

我們目前的城市化規律剛好正處于通過行政手段吸納要素向中心城市集中的過程。但是隨著以房地產發展為主導模式的各類中心城市發展路徑，卻導致了一部分城市發展成本越來越高，同時造成嚴重的債務負擔。

所以，在當前經濟發展遇到嚴峻挑戰的時候，我們更要考慮一方面要降低體制成本的時候，要尋找新的空間載體，這種空間載體既具備活力，又具備較低的成本的城市。例如降低就業成本、落戶成本和土地成本和各類體制成本。這樣的話，一個城市群中會出現新的增長極，在具有一定規模的大鎮和特大鎮釋放發展活力。

目前，中國30000人口以上的鎮有2600多個，如果未來一段時間內這些鎮都變成城市，會大大激發他們的活力。因為他們的就業成本很低，發展成本很低，同時也打破了“大城市對外來人口排斥”的怪圈，形成新的城鎮化的空間發展布局。