緣起

《經濟學人》雜志最近（2019年6月22日）的一篇封面文章《德克福尼亞夢想（TexaforniaDreaming）》，設想了一個體現美國夢想的地方：“將德州、加州這兩個超級大州的優點融合在一起：崇尚自由，把政府排除在人民私人生活領域之外；對企業友好，為人們提供機會；同時還保護環境、提供充裕教育經費。”文章把它稱作“德克福尼亞”。

當前美國社會存在著部落式的社群分裂，聯邦政府的運作經常陷入僵局，在全國范圍內，難有共識行動。因此《經濟學人》的設想以州為基點，以州的競爭、演化為路徑，探討合意的目標模式。這是一個新穎的視角，也是一種務實的思路。

美國政治體制中，州具有重大自主性。“現實中的美國，很多最為重大的政治選擇，并非在華盛頓做出，而是由各州決定，特別是德州、加州這兩大州。”德州、加州代表了兩種不同取向，德州是保守派的根據地，加州是自由派的堡壘。“德州與加州，是合眾國中兩個最大、最自我夸耀、最重要的州，各自都堅信自己就是美國的未來。不過，近幾十年間，德州與加州一直在朝著相反的方向前進。”兩個州的實踐，像是大規模的社會實驗，向美國顯示哪一種模式更好。兩個州的業績，各有長短?！督洕鷮W人》的設想，超越美國紅、藍兩派之間的鴻溝，不是要在德州、加州中擇一而從，而是要吸取二者的優點，融合成新模式。

這就涉及到一個重大的、長期爭議的問題，那就是政府的角色和功能。

理念：守夜人政府與保姆政府

就政府的角色和功能而言，德州遵循保守派的理念，小政府、少干預、低稅收，在自由民主社會的政治光譜中，往保守方向走，極端的主張是“守夜人政府”（Night-watchmanstate），政府只負責軍隊、警察、法庭（防止侵略、偷盜、違約，保護產權法規），此外的其他事務一概不管。加州流行是自由派理念，政府要多管很多事，極端形式就是以往常說的北歐模式，“從搖籃到墳墓”政府都負責照料，這種模式也有一個形象的名稱，“保姆政府”（nan－nygovernment），多管事的政府必定要有足夠的稅收，而且政府干事時習慣于多加法規管制。

一端是“守夜人政府”，一端是“保姆政府”，在這兩個極端之間，有沒有中間的選項？顯然，存在著中間選項，而且，對美國社會總體和民眾而言，優化解當在兩個極端之間。

小政府、少干預、低稅收是理想政府理當遵守的一個準則，但“守夜人政府”的主張則有失偏頗。政府的角色和功能超越“守夜人”。人世間的事務，在經濟方面，市場發揮基本作用，在社會領域，教會和其他民間組織承擔廣泛的功能，但是還有國防、公安、法制之外的許多事務，離不開政府的參與。

需要政府參與，在經濟層面，有很多理由，多半與市場結構不滿足“完全競爭”的條件有關（例如，壟斷，信息不對稱，等等）。這里，特地強調一個普遍性的理由，所謂外差因素（externali－ties）。它指的是一項活動產生“外溢”效果，其成本-收益不能反映在企業或個人的交易行為中的情況。外差因素有負面的，例如企業排放廢氣廢水造成污染，也有正面的，例如養蜂效應（養蜂人帶著一箱箱蜜蜂逐花而行，到果園旁扎營，蜜蜂幫助了果樹傳花粉）。產生最重大的外差作用的領域，正面的，有教育、醫療、環保、社會保障、基礎科研等等。例如，教育給學生、社會帶來的好處，遠遠超出學校所收學費所能衡量。負面的外差影響，最具挑戰的，有污染、氣候變遷等。熟知的事實是，在具有正面外差作用的領域，自發產生的投入（資金、其他資源）偏少，在具有負面外差作用的領域，自由放任則導致災難性結果。因此，這些領域需要政府發揮作用。更進一步的強調性的說法是，政府的作用不可缺少，營利性企業和其他組織不能勝任。過去一些年來有的國家實施教育、醫療“產業化”所產生的惡果弊病，恰好證明了這一點。

在社會層面，政府有促進全體人民福利的責任。那是載入美國憲法開篇辭的：“我們合眾國人民，為建立更完善的聯邦，樹立正義，保障國內安寧，提供共同防務，促進公共福利，并使我們自己和后代得享自由的幸福，特為美利堅合眾國制定本憲法。”“守夜人政府”的概念不能體現這個角色和功能。“保姆政府”的信條也存在基本缺陷。在理念層面，它與自由選擇、個人責任、自尊自立等價值觀，有抵觸和不相容之處。在運作層面，政府的法規條例，常常限制了個人、企業的自由、主動性、創新活動。政府的高稅收，加重了人們的負擔，減少了人們可支配收入及相應的自主決策，如果沒有透明度、問責制、有效廉政，高稅收未必對應高福利。

歷史：政府角色與功能的演進

十九世紀的英國政府曾被歷史學家稱作是“守夜人政府”的標準形式。而英國在1834年實施的新“濟貧法”，也被認為開創了社會福利之先河。后來，歐美國家逐步實施普及公共教育、失業救濟、社會保障、醫療保險，等等，都為改善民眾福祉、維持社會穩定、促進經濟增長，做出重大貢獻。福利制度是這些國家發展過程中很光彩的成就。如果當代社會沒有福利制度，老百姓是否要回到狄更斯筆下的“舊社會”？

歐美社會的福利制度的發展，受到社會運動的推動，但這不是福利制度的唯一源泉。實際上，世界上最早提倡并建立社會保障制度的，是統一了德意志的普魯士“鐵血宰相”俾斯麥，公認的保守主義“反動派”。歐美國家的社會運動，從第一次世界大戰以來，就分裂成兩支。一支是第二國際的社會民主黨、社會黨、工黨等，以及廣大的工會組織，另一支是列寧、斯大林領導的第三國際。

政府提供福利，從一開始就面臨難題。困難來自兩方面。其一，政府管事，必定有官僚主義、低效率、高成本的弊病。其二，民眾也常有濫用、浪費、依賴福利而放棄自立等不當行為。

經濟學家分析了大政府、多干預、高稅收的“保姆政府”的弊病，提出了糾偏應對之道。兩位經濟學家（都是諾貝爾獎獲得者），幾十年前，就分別提出了兩條原則。一條來自阿羅（Arrow）：凡是企業和其他組織能干的事，不要交給政府辦。就是說，不要隨意擴大政府管事范圍。另一條來自弗里德曼（Fried－man）：政府辦事時，盡量運用市場運作原理。例如，就濟貧而言，聯邦稅法中的勞動所得免稅額（earnedincometaxcredit），為有工作而低收入者提供免稅額，被實踐證明是最成功的濟貧措施，因為兼顧了提供福利補助和保持工作誘因兩個方面。

開創了“從搖籃到墳墓”政府全程照料模式的挪威、瑞典，對當初的模式進行了卓有成效的改革。瑞典的所得稅率曾經高得出奇。一個童話作家的童話一樣的經歷，引發了改革。那一年，《長襪子皮皮》的作者林格倫（1907-2002），作為自雇作家，必須按照 102%的稅率繳納所得稅。68歲的老太太向報紙投了一篇觀點文章，批評瑞典稅收體制存在的漏洞。她愿意付80%、甚至90%的所得稅，但是，102%？文章引起熱烈討論，不僅帶來了稅法的修改，還最終導致執政了44年的社會民主黨政府的倒臺。

1990年代以來，北歐國家進行了重大的有效的改革。這些年來《經濟學人》曾經多次詳細報道，把新的北歐模式譽為“北方之光”。但在美國，這似乎沒有得到廣泛注意。如今，無論按各方面的指標——人均GDP、人類發展指數、自由度、競爭力、人民幸福感、政府清廉、政府財政（是的，政府財政的一些重要指標，瑞典優于美國），等等，挪威、瑞典都在世界前列。它們的成功，可能有一個根本性的原因，那就是高素養而齊質性（homogeneous）的人民。有這樣的人民為基礎，政府方得以趨臻“良治”（goodgovernance）。不具備挪威、瑞典的條件而追求烏托邦式的福利國家，難免事與愿違。實踐表明，民眾素質不高，或者政府治理無方，都足以拖垮福利制度。

另一方面，里根、撒切爾推動了北美西歐的保守主義革命，對象就是大政府、多管制、高稅收。里根當政的主要措施突出一個“減”字：減稅（降低個人所得稅、企業所得稅、資本利得稅），減財政開支（特別是社會福利開支），減政府管控（放松政府對企業規章制度的限制，減少政府對企業的干預），減貨幣供應量的增長（以抑制通貨膨脹）。1982年至1999年成為美國經濟的超級擴張期，被稱為“20世紀最持久的繁榮階段”。而這一時期最后階段（1993年起）是克林頓當總統，他曾經宣稱“大政府時代已經終結”。作為民主黨總統，他的一個特別的政績是通過1996“個人責任與工作機會調整法”，對福利政策實施了重大改革。他在任期內實現了聯邦財政盈余。

北歐國家改革及當前成功運行的經驗，以及一些南歐國家（以希臘為典型）福利制度面臨的困境，都值得美國借鑒。里根發端、克林頓堅持的消除大政府弊病的改革，更是美國自己的創造的成功之路。相對于許多歐洲國家，美國歷來注重小政府、少干預、低稅收的原則，因而美國經濟、社會一直更有活力，這也是美國值得保留的傳統。

對比：德州、加州政府施政業績

下面依次考察在教育、醫保、環保、社保、法規管控、宜商環境等領域，德州、加州政府采用的政策和取得的業績。資料主要取自這一期《經濟學人》的專題報道。

在此之前，先提供兩州的一些基礎資料。把它們當作“國家”，加州的GDP為3兆億美元，居全球第五，僅次于德國，德州的GDP為1.8兆億美元，列世界第十，在加拿大之前。加州有近4千萬人口，德州人口為2.9千萬。兩個州的西裔人口占40%左右。加州在2000年，德州在2005年，白人降到了人口一半以下，據估計，美國全國將在2050年達到這一點。因此就人口結構而言，這兩個州已經生活在美國的未來。加州以高科技人才、產業為基礎，在環保、氣候、社會事務等政策領域領先美國。德州經濟以石油產業為基礎，在上述政策領域堅持保守派的立場。德州沒有所得稅（政府依靠財產稅和銷售稅支持），加州財政主要依靠所得稅，分檔稅率中最高一檔是13%，全美最高。州政府的支出，按人均值算，2017年德州為每人3,923美元，在全美50個州中位列49，比全國平均值低52%，比加州低68%。

●教育

這兩個州的中小學教育業績都位于全國下游，加州第36名，德州第41名。它們有共同的不利因素：學生中有3/5來自貧困家庭，1/5來自雙語家庭或者還在學習英語（作為第二語言）。加州的教育經費是每個學生11,420美元，比德州高22%，但仍然比全國均值低4%。加州的教育法規條例有2,590頁，“比《圣經》的兩倍還多”。加州有強大的教師工會，它代表教師（這當然很重要），但不代表學生。加州教師平均工資一年79,000美元（比德州高50%），還享受慷慨的退休金和醫療補助。但加州逐年增加的教育經費多被教師工資福利吃掉，未能花在學生頭上（加州教育成本高的一個原因是加州生活成本高，這個問題下面還要提到）。德州學校雖然經費少，但管理比較靈活。學區得以獎勵績優教師，把工資提到80,000美元以上（加州水平），績優教師如果同意到特需學校教書，工資再提8千到1萬。這種措施使得有90%貧困學生的學區的所有年級、所有學科的綜合成績提高了13%。加州有教育法規和工會契約確定了教師工資、福利和年資待遇等等，因此這樣的“政策創新”難以實現。

加州的高等教育業績遠超德州。州立大學系統有貝克萊加大、洛杉磯加大等名校，全美各州無出其右。2008-2018期間的高等教育支出，以每學生經費計，加州增長3%，德州下降了23%。

●醫保

美國一半以上的人有雇主提供的醫保（聯邦政府提供稅務優待），老人、窮人分別有聯邦醫保計劃覆蓋，因此可能需要州政府關照的人，是沒有上述醫保的那些人，特別是其中的窮人。德州、加州對此表現了完全不同的政策取向。按奧巴馬醫保，各州可以擴大對沒有醫保的窮人的覆蓋面，聯邦政府承擔90%的成本。加州采納了這個方案，加州無醫保人口的比率從2013年的17%降到2017年的7%。德州則對聯邦政府發起法律訴訟，沒有采納奧巴馬醫保，德州的無醫保人口的比率在17%以上，全國最高。

●環保

加州是美國各州的環保先鋒，設立了許多環保法規，而且，它的環保行動超越州界、國界。加州試圖利用它的經濟實力迫使其他州追隨加州實施更嚴格的二氧化碳排放標準。當川普政府退出巴黎環保協定時，加州（和其他一些州）宣布繼續履行巴黎協定。加州的環保法規也有代價，對工業項目、住房建設的冗長環保審議會延誤工期、推高成本，并導致企業、居民外流（首選是到德州）。德州是美國最大的石油生產者和消費者，以能源便宜吸引制造業和能源消耗大戶進德州。德州的環保法規寬松微弱，州長和主事官員排斥環保主義。

●社保

因為聯邦已經提供了全國社會保障體系，對需要幫助的人，各州政府需要的是提供增補性質的進一步扶貧解困的措施。兩個州的業績都不夠好，但政策取向和實踐很不相同。德州憲法（很特別地）規定對窮困家庭和兒童的資助有上限，定在每年預算的1%。在使用聯邦提供的扶貧資金（TANF）時，德州把資金的6%用于現金補助，其余的用于幼兒教育設施等。因此，德州只有4%的有子女的貧困家庭受到州政府寄出的支票，這個比例，全國是23%，加州是65%。不僅如此，加州還大量補充了聯邦的資金，支出了40%左右的現金資助。加州所得稅采用累進稅率，收入最高的1%納稅人貢獻了46%的全州所得稅收入。州稅也采用了聯邦所得稅中的勞動所得免稅額，這是效果顯著的扶貧措施。德州沒有個人所得稅，因此也缺乏這項福利。德州財政依賴銷售稅和財產稅，這種稅的稅率是累退的。例如，德州銷售稅的平均稅率是8.25%（其中州6.25%，地方2.5%）。因此，買同樣的100元商品，富人和窮人都繳納8.25元稅。但是這8.25元代表了窮人更大比例的收入，就收入而言，窮人的稅率更高。

加州的支出很高但效果不彰，一個重要原因是生活成本太高。加州生活成本高于全國均值40%，德州則低9%。官方的貧困人口比率，加州是13%，德州是14%，都位于全國中間位置。但是按生活成本衡量，德州貧困率接近15%，加州則變成19%，全美最高，這應該是自由派施政的重大失敗。

●法規管控

在上述幾個領域的對比中，多次提到加州生活成本高，拖累了政府努力的業績。加州生活成本高，高出80%！原因歸咎于住房成本高。而住房成本高，在相當程度上歸咎于政府法規管控。“法規使得建造新房過于困難，推高了住房成本”。加州法規條例限制住房建設、城市發展，過去十年，加州每年有75,000新建房申請得到批準，只是估計的需求量的40%。得到建房批準，在德州只需要幾個月，在加州卻可能拖幾年，還常常涉及打官司。政府的建房標準、環保標準等各項審議，都以慢步伐龜行，拖長了項目完成期限，推高了成本。其后果，影響到政府其他施政措施的業績。例如，年輕教師要買房子，就要有相應的高工資，高工資就擠掉了加州的巨額教育經費中可用于學生和教學的部分。

德州憲法規定，州議會只在單數年份開會，每年會期限制在140天。就是說，德州議會每隔一年才有半年工作時間。這樣，實在也無法產生過多的法規。

●宜商環境

最后，在提供有利于企業經營的環境這個領域，兩個州也形成鮮明對比。不過德州政府變成積極主動者，不僅以德州的法規寬松、能源便宜、生活成本低等優勢來吸引企業，而且，州長和其他官員還經常率團到包括加州的許多州去，招商引資。加州政府在這方面則消極被動。

以上的對比表明，德州、加州政府施政業績確實各有長短。如果期待兩個州的競爭、演化能產生出融合雙方優待的新模式，就意味著雙方相向而行：德州在保持小政府、少干預、低稅收的同時，在需要政府作為的領域承擔責任、發揮功能，加州在保持“促進公共福利”的努力時，注重改革大政府、多干預、高稅收的弊病，特別是過度的法規管控。

前景

美國現有的福利制度存在許多弊端，需要消除。美國社會又存在很多缺欠，需要政府有作為。需要政府管的重大事項，目前在聯邦層面，值得特別關注的，有全民醫保、減少收入不均程度、環保等。處理這些事項，理想的情況是，能按照阿羅和弗里德曼的兩條原則，務實而創新。

美國文化具有移民、拓荒者的本色，突出個人自由、自立、進取、擔當。因此，適應美國傳統價值，各級政府的角色和功能，一直遠離“保姆政府”的標準。在政府發揮作用的領域，美國也產生過許多合乎市場機制、個人利益激勵的創新舉措，避免單純依賴行政干預或者長期提供免費福利。這是美國的優點?，F在的挑戰是避免激烈的轉向，尋究改善現狀的優化解。說是“挑戰”，是因為這需要兩黨超越“部落政治”，尋求妥協、共識、均衡。而且，需要開放性思維和制度創新。

當前，美國聯邦政府的立法-行政機制患有“機能性障礙”，制衡制淪為“否決制”。但是美國的“州”，按原意就是“國”（state）?，F在，每個州還是享有充分自治權的準國家。不管藍州紅州，相比聯邦政府，一般都更具備作出選擇、實施決策的能力。而加州、德州兩個超級大州的動態，在全國舉足輕重，歷來引領潮流。

朝向“德克福尼亞”模式前進，《經濟學人》認為，德州目前更有勢頭?？紤]到德州人口發展趨勢和新增選民的取向和德州核心區域“得克薩斯三角區”（其中包括全州四個最大的城市：奧斯汀、達拉斯、休士頓和圣安東尼奧，其GDP占全州76%，人口占82%）近年來的動向，這個看法是有見地的。另一方面，加州的吸引力并未消失，光芒四射的高科技產業，出類拔萃的眾多大學，開放、開明、寬容的民眾素質，是加州活力的源泉。

因此，如果加州、德州能吸取對方優點，在“守夜人政府”和“保姆政府”之間，演化出“德克福尼亞”模式，而各州擇優仿效，是一種有吸引力的前景。