經濟觀察報 顧昕/文 在有關政府主導型發展的理論中，產業政策都是發展戰略中最為核心的內容。產業政策，顧名思義，是指政府針對特定產業的發展所采取的各種措施的總和。如果政府鎖定的產業需要面向國際市場，或經濟體的規模比較小，那么產業政策還必定同貿易政策、外資政策糾纏在一起。實際上，即便是大規模經濟體，例如美國和中國，絕大多數產業的發展都無法與國際市場絕緣。因此，有關產業政策的爭論往往同對外開放、自由化和全球化聯系在一起。

“產業政策”這個詞對中國人來說并不陌生，財經人士幾乎天天都能看到這個詞。商人或企業家們時刻緊盯著產業政策，更是必須的，因為在中國，從各級政府那里掙錢要比從市場上掙錢更快捷、更便利、更重要。

然而，在很多國家，尤其是在英語世界，“產業政策”這個詞在財經媒體上盡管并非絕跡，但絕不流行。喬布斯和蓋茨都不會將其聰明才智的哪怕十分之一用于探聽并解讀華盛頓的“產業政策”；巴菲特也不會忙于從產業政策中挖掘選股策略。這種反差，說到底，根源在于英美市場經濟中產業政策的地位不高，作用不大。在西方經濟學家中，產業政策也不是熱門的研究課題。不用納悶，只要大家翻閱一下從英文翻譯過來的經濟學教科書，基本上不會發現有討論產業政策的章節。

其實，對于新古典主義經濟學家來說，產業政策根本是沒有必要的。依照新古典模型以及熊彼特的企業家與創新理論，產業的發展取決于生產要素（也就是人財物）在市場機制的引導下向最具有利潤空間的領域和地域流動，而由企業家精神所推動的創新能夠在一定時空內創造出這樣的高利潤空間。無論是企業家還是企業家精神，都不是政府政策所能催生的，而只能在市場競爭中歷練出來，并且在任何時空中每一個成功的企業家都有無數失敗的冒險家作為背景。正是在這個意義上，當中國官方一兩年前發出要培養一千個“中國喬布斯”的豪言之時，外國人權當是幽默。

產業政策大辯論

當發展型國家理論在二十世紀八十年代中后期異軍突起之后，產業政策一時間成為美國學界的一個熱門話題。人們仿佛將產業政策看成是一個“日本貨”（直到今天維基免費百科全書的“產業政策”詞條依然說這是發源于日本的一種經濟政策）。事實上，自哈佛大學傅高義教授在1979年出版了美日紙貴的《日本第一：對美國的啟示》之后，再加上有日本人狂言要買下美國一系列著名地標（例如帝國大廈），日本在當時的美國簡直成了羨慕嫉妒恨的對象。探究日本成功的奧秘，以免自己的國家成為日本的大花園，這是美國精英們心照不宣的共同期盼。約翰遜1982年出版《通產省與日本奇跡》一書，其中也包含著一絲非學術性的目的，即警示美國的精英們：你們為什么不能像日本學一學如何在美國實施產業政策？再不學，就要落后了？落后豈不是要挨打？雖然日本永遠不再會偷襲珍珠港了，但如果把帝國大廈都買下了，美利堅合眾國的名號何存？

于是，一場有關產業政策的大辯論，首先在美國學界興起，后來遍及世界其他各地（尤其是英國）。不光是經濟學家，政治學家、歷史學家、社會學家、公共政策研究者各色人等，都投身其中。自此，僅以英文發表的相關論著，可謂汗牛充棟。約翰遜本人在1984年主編了一部題為《產業政策辯論》的論文集，收錄了一批知名學者的論文，全面檢討美國在產業政策上的得失，筆鋒所向直指“里根經濟學”。1994年，美國知名歷史學家小格拉漢姆在著名智庫“二十世紀基金會”的資助下由哈佛大學出版社出版了題為《時間正在流逝：產業政策辯論》的專著，以極為急迫的筆調呼吁美國放棄里根-布什當局所執行的新自由主義經濟政策，轉而改革并強化美國固有的產業政策傳統，重振美國工業的國際競爭力。

然而，在這場大辯論中，并非多數學者（尤其是經濟學家）對產業政策青睞有加。在日本泡沫經濟大崩潰以及后來亞洲金融危機大爆發的背景下，大量質疑產業政策有效性的文獻在國際學刊上發表，而且質疑的角度多種多樣。

第一種是質疑發展型國家文獻在案例的選擇上具有選擇性，即只分析那些“成功的產業政策”，而忽略“失敗的產業政策”。在社會科學中，這種選擇性偏差在定性研究方法論上是大忌，但犯忌的學者也比比皆是。事實上，即便是在產業政策貌似最為風光的日本，政府挑選出“輸家”的例子也比比皆是，其中最為著名者莫過于日本在二十世紀九十年代初投入大量人力物力推出的“第五代計算機開發計劃”?，F在，當個人電腦已經進入全世界的千家萬戶之時，這個傳說中的“第五代計算機”已經永遠留在故紙堆了。將產業政策描繪為“挑選贏家”的政府行為，受到的質疑最為深重。很多研究表明，很多經濟體所采取的產業政策，其施政方式其實是廣撒網，撞大運，多方下注，當然事后諸葛亮們最終總能找到幾個“贏家”。

第二種質疑思路是針對那些發展較為成功的產業，仔細分辨市場力量、政府干預以及其他因素對該產業發展的貢獻率。這類文獻大多采用經濟計量學的方法，通過對不同經濟體、不同產業、不同時期的統計數據進行分析，基本的結論是產業政策只對少數產業并只在其早期發展階段產生了一點兒推動作用。這類文獻凸現了發展型國家理論在研究方法論上的一個缺陷，即認定只要政府實施了鼓勵或推進某一產業發展的政策而這一產業最終也的確是“贏家”，那么政府政策與該產業的發展就一定構成強因果關系。實際情形當然并不一定如此。世界銀行在2001年出版的《東亞奇跡的反思》一書中，有很大的篇幅詳盡描繪產業政策在東北亞和東南亞的績效，總體圖景是黯淡無光的。

第三種思路是仔細考察產業政策的不同施政方式所產生的后果。有大量政治學家、社會學家和經濟學家的論著發現，產業政策的施政方式宛若百花錯拳，令人眼花繚亂。對武功不高的人來說，最容易辨識的就是保護性政策和扶持性政策。很多經濟體的大量產業政策是在各種利益集團的運作下出籠，其目的是在保護相關產業利益相關者的特殊利益。當然，這種保護型產業政策對于培育“幼稚產業”的競爭力來說，多少還有一定的積極作用，但在很多情況下這類政策即便是在“幼稚產業”“長大成人”之后還依然存在，而這些產業的利益相關者們就像某些依賴于父蔭的“富二代”，深諳與“官二代”的密切互動之道。毫無疑問，對于增進經濟體的整體利益來說，這種保護型產業政策無疑是極大的拖累。

“挑選贏家”不靠譜、促進協調或有為

若想從其他角度看懂產業政策的施政招數，則需要有更精深的武功修為。世界銀行1997年的《世界發展報告》以“變遷世界中的國家”為主題，其中也花費了一定的篇幅對產業政策進行了討論。依據這份報告，產業政策的招數大體有三種：一是政府挑選贏家，然后動員各種資源促其發展，有時甚至親自出馬，直接興建國有企業；二是協調投資，在私有部門呈現首創性和積極性的初期予以扶持；三是提供服務，一方面注重基礎設施建設，包括物質性、人力性和制度性基礎設施，也就是中國人常說的“硬件”和“軟件”建設，另一方面建立各種形式的公私合作伙伴關系，在信息搜集擴散和組織協調等方面發揮積極作用。這份報告評估，“挑選贏家”的風險最大，機會成本也最大，弄不好就會雞飛蛋打；在私人部門和市場力量發揮主要作用的前提下，政府協調投資取得成功的概率比單純由政府出馬挑選贏家要高；而發揮服務提供的功能，最終彌補市場失靈，與市場機制的正常運轉相得益彰，才是產業政策的正途。

在一片質疑聲中，產業政策在經濟學界并沒有留下好的名聲。在整個九十年代，國際發展政策學界的主流是新自由主義：讓市場發揮更大的作用，而政府沒有必要也不大可能替市場進行決策。為了強化這一理念，小布什政府經濟顧問理事會主席鮑思金（Michael　Boskin）曾經說過這樣的話：“電腦芯片，還是薯片，有什么差別呢？”當然，這種貽笑大方的雷語在某種程度上也凸顯了市場原教旨主義的迂腐，也在客觀上構成政府積極干預主義后來在經濟學理論研究和發展政策研究中又有所復興的一抹背景底色。

（作者為北京大學政府管理學院教授）