經濟觀察報 陳彥斌/文 與發達國家對產業政策持有較為謹慎的態度不同，產業政策在中國宏觀調控中一直備受重視，幾乎涉及到國民經濟中所有大類行業。對于改革開放之初經濟發展水平較為落后的中國來講，政府借鑒發達國家的發展經驗，通過制定產業政策明確和引導產業發展方向，確實對經濟增長起到了一定的促進作用。時至今日，中國已經成為全世界第二大經濟體，與發達國家的差距明顯縮小，“追趕效應”有所減弱，產業政策有效性隨之下降?？梢?，產業政策在經濟發展的一定階段有其存在的價值，但也不是萬能的，徹底肯定和徹底否定產業政策的極端態度都有失偏頗。單從宏觀調控視角來看，產業政策不符合宏觀調控工具的基本要求，而且會降低宏觀經濟政策的調控效率，因此不能成為宏觀調控的主要工具，政府需要大幅弱化產業政策的宏觀調控職能。

一、宏觀調控旨在對短期經濟波動進行逆向調節，而產業政策周期較長，與宏觀調控的短期定位相沖突

宏觀調控的廣泛運用源于凱恩斯主義的興起。凱恩斯主義認為，當經濟體受到總需求或總供給等外部沖擊時，由于價格與工資粘性及公眾“動物精神”的存在，市場資源配置不會在受到沖擊后迅速回到均衡狀態，導致經濟呈現出擴張或緊縮的短期波動現象。因此，政府需要通過宏觀調控等政策手段緩沖外部沖擊，從而實現對短期波動的逆周期調節，這要求調控工具滿足靈活有效、時滯較短等要求。理論與實踐均表明，貨幣政策是應對經濟波動最靈活有效的工具，而當經濟陷入深度衰退時財政政策也要積極發揮作用。

然而，產業政策的時滯較長，與宏觀調控針對短期波動進行逆周期調節的定位相沖突。產業政策在實施過程中，首先需要相關部門全面調研并且制定產業規劃和發展戰略，政策內在時滯較長，而從政策實施到收到成效的外在時滯更長。以扶持新興產業為例，新興產業的發展需要經歷初創階段、成長階段和成熟階段等環節，這往往需要數年甚至數十年。而且，如果產業政策過度遷就短期“穩增長”等目標，政策制定過程中不可避免地會受到政治周期等因素的影響，從而扭曲市場發展規律，引發資源錯配和結構失衡等問題。比如，國家早在2003年就把抑制鋼鐵和電解鋁的投資規模確定為產業政策目標之一，然而2008年危機期間刺激經濟時又將這兩個行業列入十大振興產業之列，導致這些行業的產能過剩問題進一步加劇。

二、產業政策容易以宏觀調控之名行微觀干預之實，從而降低宏觀經濟政策的調控效率

宏觀調控和微觀干預都是對市場機制的補充，但是二者存在本質上的區別。宏觀調控主要是政府運用政策手段緩沖外部沖擊，平抑經濟波動。而微觀干預的核心是用政府之手矯正市場失靈現象。然而在中國，宏觀調控與微觀干預的關系始終難以厘清，甚至部分學者認為宏觀調控就是政府干預。這是因為，當前中國宏觀經濟政策框架的構建與完善其實是在計劃經濟時期政府直接干預經濟的調控模式上做加減法，保留一部分行政干預手段的同時增強對財政政策與貨幣政策等工具的運用。這一調控思路在市場化改革初期有效解決了市場機制不完善的問題，但也造成了宏觀調控與微觀干預界限模糊不清的局面。因此，產業政策以宏觀調控之名行微觀干預之實的現象時有發生，而這會從三個方面影響宏觀經濟政策的調控效率。

第一，由于政府本身難以收集與處理所有的市場信息并做出動態最優化決策，過多的微觀干預會擾亂市場對資源的配置效率，進一步加劇經濟波動。比如，最近十余年，政府部門一直試圖挑選出要重點發展的新興產業與要淘汰的落后產業，從而實現“穩增長”與“調結構”的目標。但是產業結構“越調越亂”，不僅落后產業陷入了“越淘汰越過剩”的怪圈，而且重點發展的新興產業也陸續出現了產能過剩問題，加劇了經濟下行壓力。

第二，微觀干預的頻繁使用會進一步制約民營企業的發展，導致經濟增長復蘇乏力。市場準入限制與融資難融資貴問題始終是制約大多數民營企業發展的兩大瓶頸，其原因在于政府對市場干預過多。以宏觀調控之名行微觀干預之實則會進一步制約民營企業的發展空間。比如，產業政策在治理產能過剩時常見的舉措是以產能規模來決定企業是否退出，這使得生產效率更高但規模較小的民營企業往往成為被淘汰的對象。由于民營企業占據了六成以上的中國經濟總量，微觀干預對民營經濟發展的制約導致經濟增長乏力，從而降低了宏觀調控效率。

第三，以宏觀調控之名行微觀干預之實催生了尋租空間，進一步損害了宏觀經濟政策的調控效率。微觀干預手段的透明度差且可伸縮性強，這為尋租活動創造了較大空間。十八大后反腐浪潮中出現的國家發改委價格司等核心權力部門的“塌方式腐敗”現象就是深刻的教訓。而且一些研究表明，尋租活動會帶來擠出私人部門投資等弊端，抑制經濟活動。因此，微觀干預會降低宏觀調控效率，使其對經濟增長的推動作用減弱。

三、“四萬億”實踐表明將產業政策作為宏觀調控主要工具的副作用較大

面對2008年金融危機引發的外部需求持續萎縮的局面，政府明確地將“擴內需”視為保增長的根本途徑并出臺了“四萬億”投資計劃。同時為確保這一計劃迅速而有效地落實，國務院于2009年陸續出臺了“十大產業振興規劃”與“七大戰略性新興產業”等重大產業規劃，明確資金使用方向，并通過加快項目審批、促進企業兼并重組以及信貸與稅收優惠等手段拉動投資需求。在產業政策的有力推動下，2010年有色、石化及鋼鐵等包含在產業振興規劃中的行業投資增速大幅上升，分別比上一年高出19、12.5及7.4個百分點，支撐了投資的快速增長。中國隨之成為了全球范圍內復蘇最快的主要經濟體，到2010年中國經濟增速已經回升至10.6%，接近于危機前的增速。

但是，著力于短期刺激的產業政策副作用較大且留下了較多后遺癥。一是，產能過剩問題更加突出。IMF的評估報告指出，中國的產能利用率在2011年下降到僅有60%，甚至不及2008年80%的平均水平。其中，鋼鐵、有色、船舶等被列入產業振興規劃中的行業產能過剩情況最為嚴重。二是，經濟結構失衡現象進一步惡化。由于產業政策以拉動短期投資為主要著力點，2010年和2011年投資率分別高達47.2%和47.3%，比危機前上升了6.5個百分點左右，為改革開放以來的最高點。此外，為配合產業政策落實，地方政府過度擴張舉債規模，導致債務問題逐漸凸顯。審計署數據顯示，2010年底地方政府負債規模達到10.7萬億元，較2008年翻了一倍。

綜上所述，產業政策不應繼續承擔“穩增長”等具體的宏觀調控任務，因而需要大幅弱化產業政策的宏觀調控職能。不僅如此，產業政策本身也不應繼續對新興產業的發展前景與方向做出明確判斷，不應過多干預經濟結構的調整。對于前者，技術創新具有高度不確定性，是不可預測的。上世紀90年代日本將重點放在人工智能技術上而錯失IT技術和互聯網技術等主流領域的發展機遇等大量例子表明，要準確預言未來的科技走向可能只是個天真的童話。對于后者，當前中國產能過剩等結構失衡問題的關鍵是政府對市場機制的重視程度不夠，扭曲了要素價格，從而弱化了企業預算約束。因此，優化產業結構重在深化以國企改革與要素價格改革為核心的市場化改革，而不能依靠產業政策。未來，產業政策一方面應該致力于推動基礎性科學研究的發展，著力縮小中國與發達國家在核心技術層面的差距。另一方面應該以放松管制和促進競爭為核心，從而促進中國長期經濟增長。

（作者系中國人民大學經濟學院教授、副院長）