經濟觀察報 王軍/文 7月28日，交通運輸部牽頭，與工信部等六部門聯合發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）。同日也公布了國務院辦公廳印發的《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（簡稱《指導意見》）。兩個文件的出臺發起了一場業內的沖擊波。交通部究竟打了一副什么牌？接下來城市出租車和網約車行業將如何洗牌？

“中國式合法化”

官方表示這兩個文件“明確了網約車的合法地位”，媒體則宣稱網約車在中國實現了“合法化”。甚至有媒體認為，中國是全球第一個在國家立法層面對網約車合法化的國家。

筆者曾撰文討論《什么是網約車的合法化》。我的看法是，網約車是在專門的監管法規制定之前發展出來的新業態，它通過移動互聯網等信息技術將城市私家車的閑置運力動員起來，去滿足傳統出租車無法滿足的市民出行需求。網約車的根本特征和最大優勢就是在不增加專用出租車數量的前提下，用私家車的閑置運力提供客運服務。網約車的合法化顯然應當是通過立法對網約車的上述特征和優勢予以正式承認，并通過相應的監管措施補足市場主體無法自發形成的某些機制。

相反，將網約車納入傳統出租車的管理體系，對之進行數量、運價、車型等管制，要求網約車平臺雇傭司機，要求網約車必須轉為營運車輛，這不是網約車的合法化，而只是增加了一種憑借網絡預約的新的出租車品種而已。

去年10月份的“征求意見稿”要把網約車完全納入傳統出租車管制體系，實質上是宣布市場上的網約車“不合法化”。經過10個月的修改調整，《暫行辦法》在一些方面作出了明顯不同于傳統出租車的規定，但在另一些方面，仍然堅持出租車管理體制的固有模式。所以，《暫行辦法》只能說是網約車的“部分合法化”。它是有中國特色的，也確實在全世界獨一無二，這就是本文題目所說的“中國式合法化”。

《暫行辦法》作出的不同于傳統出租車的規定主要是：平臺可以與司機訂立勞動合同或者其他協議；網約車的報廢不按年限，而是按實際里程。這似乎為私家車兼職從事網約車服務留了出路。但是，《暫行辦法》仍然堅持要求車輛、司機、平臺須事前取得相應的行政許可，傳統出租車的準入管制依然如故。如果地方政府再對網約車實施數量管控的話，那么，私家車兼職網約車就沒有可能了。

《暫行辦法》授權城市人民政府自主作出規定的事項有四：第一，車輛的具體準入標準和要求；第二，司機的準入條件；第三，是否實施數量管控；第四，是否實施運價管制。這四項授權，尤其是最后兩項，實際上是將最終決定此次網約車新規究竟是對網約車的合法化還是“不合法化”。因為，一旦城市政府對網約車采取數量管控和運價管制，網約車就與傳統出租車無異，只不過是通過移動互聯網預約的出租車而已。新規前的網約車所具有的動員私家車閑置運力從而打開出租車供給瓶頸的優勢就蕩然無存了。這樣的話，一部宣稱全球首個將網約車合法化的法規，落地時卻可能變成網約車的克星。

《暫行辦法》將數量管控和運價管控的決定權交予地方政府，基本上等于是交給了出租車行業。為什么這么說？理由有二：其一，在過去的20多年里，地方政府極少有主動放開出租車數量和運價管制的先例。原因很多，最主要的是維持出租車行業穩定。維穩是地方政府的責任。藉此，出租車業很大程度上支配了地方政府的出租車管制政策。其二，根據媒體的報道可知，2015年10月的征求意見稿本來對網約車的規定“比較寬松”，但在各省交管局和交管處的激烈反對下，征求意見稿越改限制越多?？梢姷胤降慕还懿块T對網約車并不歡迎，除非將其納入原有的出租車管理體系。而納入出租車原有管制體系的“網約車”其實已經不是原本意義上的網約車了。

事實上，《暫行辦法》公布以來的情況表明，一些地方政府在運用新規授權時似乎并未按照《指導意見》所要求的“堅持乘客為本”、“堅持改革創新”、“堅持統籌兼顧”，而是完全復制出租車管理的老辦法。據報道，蘭州市的網約車細則將對網約車實施數量管控并設置運價區間；而濟南市在制定網約車細則時似乎主要在聽取出租車企業的意見。

從兩地細則的制定程序上看，它們都是由原有的出租車管理部門——市客運管理處起草，然后由市交通委上報市政府審定通過。細則的制定程序是值得關注的。一部旨在“改革創新”、“統籌兼顧”的新法規應當交由具有相當獨立性、且有能力排除部門和行業利益影響的機關起草。起草過程中應當學習交通部公開征求意見的做法，召開聽證會，同時公開向本市市民征求意見。最后，細則的法規層級也應當與本地原有的出租車管理法規平級。

“合法化”后怎么走

某些地方為什么急于對網約車實施數量管控？原因不難理解，就是要通過限制網約車數量，保護原有出租車的市場份額。不過這個想當然的理由頗有些值得推敲的地方。

首先，限制了網約車，出租車的市場份額就保住了嗎？

網約車和出租車并非零和博弈。網約車的市場更不是全都來自出租車。很多時候，例如早晚高峰、某些偏遠地段，乘客是因為叫不到出租車才去呼叫網約車。很顯然，由于出租車的供給不足，網約車所獲得的一部分市場從來就不是出租車的?；蛘邠Q個說法，網約車實際上做大了出行市場的這塊蛋糕，而不是完全搶了出租車的蛋糕。

無可否認，有許多乘客是比較了出租車和網約車的車況、服務和價格之后而選用網約車的。這時網約車和出租車的確形成了競爭。日前，濟南市客管中心向媒體公開了網約車進入該市后出租車的營業額變化情況：2014年每輛出租車的日營業額為485.75元，2015年為445.34元（2015年初網約專車出現，下半年各類網約車估計有6萬輛），2016年截至7月初為412.92元。

但出租車日營業額的減少并不能說明原本該出租車賺的錢被網約車搶去了。因為，影響人們是否乘用出租車的因素很多，城市公交系統的擴展、私家車的增加甚至電動車、自行車的廣泛使用都可能導致出租車營業額下降。將出租車營業額減少完全歸咎于網約車是片面的。以此為基點去尋求解決問題的答案，難免又是緣木求魚。

其次，限制網約車的數量真的就能確保出租車業的“行業穩定”嗎？

在網約車出現之前，出租車業一直也不“穩定”。不穩定的原因主要有以下幾個：其一，企業與司機的收入分配和成本分擔（核心即“份子錢”）問題，造成司機不滿。其二，一些地方的出租車經營權在長期的層層轉包或者轉讓之后，形成盤根錯節的利益關系，政府發放新牌照或者收回舊牌照時會引發牌照持有人抗議。其三，司機對政府打擊“黑車”不力表達不滿。

然而，網約車“部分合法化”之后，地方政府如果對網約車仍然采取數量管控的話，以上三個引發行業不穩定的傳統因素可能會不同程度地延續、加劇或者復發。一，數量管控將導致服務供給不足，傳統“黑車”勢必重新抬頭。二，網約車的存在本可以為出租車司機提供另一條就業或分流渠道，擴大其自主選擇的范圍，從而增加司機與出租車公司談判協商的籌碼，制約公司一方對司機的壓力，但網約車的數量管控就堵死了這個疏解沖突的渠道。三，限制網約車數量不僅會加強原出租車牌照持有人的牌照增值預期，還會產生新的一批具有同樣預期的牌照持有人，即網約車牌照持有人。他們將成為新的既得利益者，同時也必定成為反對任何擴大供給舉措的新勢力。四，對網約車進行數量管控、車型管制的話，獲準進入市場的網約車就只能是專用車輛，這就必定會在城市小汽車總保有量的基礎上增加幾千乃至幾萬輛新出租車。這對車輛日益飽和、道路本就擁堵的許多城市來說將是災難性的。道路不暢顯然會減少出租車的營業收入，加劇司機和市民的不滿。

況且，在更廣大的范圍內看，網約車為本地居民個人和家庭提供了短期就業、增加收入的機會，舒緩了經濟下行期的社會緊張，緩解了市民出行困難，這本身也是增進社會穩定的因素。每一項社會政策皆有局部和全局、短期和長期之效，決策者切勿顧此失彼，或者只顧眼前而喪失長遠。

第三，除了數量管制就沒有更好的辦法了嗎？

出租車業抱怨網約車的一個重要理由是，網約車在搞不公平競爭。因為，出租車為滿足特許經營的要求，支付了相當的代價（如購買經營權、車輛保險、司機社保、公司管理成本等），而從事網約車服務的私家車一概沒有這些支出?，F在，網約車“合法化”了，二者應該公平競爭。那么，怎樣實現競爭條件的大致平等呢？

一種辦法是給網約車也加上與出租車同等的經營成本，對之實施與出租車同等的管制（包括數量、運價、車型等）。這種思路在濟南和蘭州的管理細則中似已初露端倪。

但是，“中國式網約車合法化”實際上完全可以支持另外一種思路。那就是，給原有的出租車經營者“減負”，逐步使傳統出租車的監管方式向市場化的網約車靠攏。具體言之，一方面，對網約車不設數量、車型管控和運價管制，只要符合《暫行辦法》的準入要求，車輛和司機就可以接入平臺提供服務；另一方面，一步到位或者逐步地解除原有出租車的運價管制、車型和數量管制，以資質和服務質量監管控制準入，使原出租車經營者擁有開展競爭的自由。這樣，網約車的“合法化”就和傳統出租車的轉型升級可以結合起來，整體推進。

為什么第二種思路更好？簡單地說，第二種思路符合了技術和市場發展的大趨勢。也就是說，網約車所發展起來的一系列信息技術和組織方法，為解決傳統出租車數量管控和運價管制所預設的問題提供了有效方案，且這套方案將日益改進、完善，傳統出租車的數量管控和運價管制的正當性將越來越難以令人信服。

從國際上看，加拿大多倫多市就采取了第二種思路的改革，值得我們參考。今年的5月，多倫多市的市政委員會通過了一系列監管規定，建立 了 規 管 網 約 車 合 乘 服 務（ride-sharing　service）的規范框架。這一系列的監管規則使得Uber、Lyft等網約車可以在多倫多市合法開展業務。同時，網約車司機和車輛必須依監管規范投保一定金額責任保險，進行背景審查，遵守車輛使用年限等方面的要求。同時，多倫多市放松了原有出租車行業的價格管制，準許使用網約車APP的出租車在需求高發時提價。市長Tory表示，這一系列監管規范的出臺，旨在平衡新型網約車業務和傳統出租車行業，最大程度地滿足市民出行需求。他還表示，新的監管規范將有助于提升傳統出租車的競爭力，同時也鼓勵網約車市場有新的競爭者進入，防止已有的平臺企業壟斷市場。

《暫行辦法》在起草和征求意見過程中取消了最初擬定的數量管控和運價管制。從立法解釋的角度看，規章制定者是傾向于對網約車不設數量和運價管制的，至少應當理解為以不設數量和運價管制為原則，設置限制為例外?？梢?，《暫行辦法》為各地探索第二條思路的改革預留了足夠的制度空間。但可以想見，對很多地方的城市政府來說，決定不設網約車數量和運價管制，尤其是取消傳統出租車的數量和運價管制時，會有一些顧慮和擔憂。所以，如何在新規“落地”過程中嘗試和推廣較好的做法，乃至形成不同地域之間的比較和競爭，是值得探索的問題。

總之，網約車的中國式合法化實際上只走完了“上半場”，決定勝負成敗的“下半場”即將開始。“下半場”會不會有地方之間的制度和政策競爭，會不會出現地方立法趨向法治的新嘗試，會不會探索出新舊業態融合發展的新路子，讓我們拭目以待。

（作者系中國政法大學副教授）