經濟觀察報 記者 郭海飛 實習記者 李佳萱 楊磊 3月12日，針對目前熱議的不動產登記、農地流轉、小產權房等問題，全國人大代表、國土資源部規劃司司長董祚繼向經濟觀察報進行了詳細闡述。

“不動產統一登記不缺經驗”

經濟觀察報：不動產統一登記是不是今年6月份要出來？

董祚繼：原來國務院計劃是要在今年6月出不動產統一登記條例，盡管不太容易協調，但還是應努力按照這個計劃來落實。

經濟觀察報：不動產統一登記，各部門是怎么分工的？

董祚繼：最終的目標肯定是要統一登記，但考慮到現實工作狀況，要有個過渡，可能三年、五年。先建立一個不動產工作部際會議聯席制度來開展工作，同時成立不動產統一登記機構，具體是在國土資源部地籍司加掛不動產統一登記局牌子，實現國家層面登記機構統一。

經濟觀察報：現在國土資源部是不是正在做基本的調查？然后選擇哪個地方作為試點，最后全國推廣？

董祚繼：確實在做調研，總結各地實踐經驗。這個東西不少地方原先都做過，并不是一件嶄新的事情。比如天津市、青島市，就是國土局和房屋管理局在一起的，叫國土資源和房屋管理局，土地登記和房屋登記就是一起做的。我覺得并不缺太多的經驗，只是現在很多其他地方國土局和房管局是分開的，最后要合到一起來的話，還有個整合的過程。

經濟觀察報：現在的房屋有一個土地使用權和房產證，以后這兩個證是不是就合成一個證了？

董祚繼：不動產統一登記規程、數據標準和簿冊等需要統一，這是肯定的，這是統一登記的前提和基礎。至于不同的登記事項是在一個證上去完成還是在兩個證上去完成，不是主要的問題，將來電子登記以后，那個關系更是不大。

“工業園區要統一規劃”

經濟觀察報：對土地性質的轉變，比如像北京鼓勵企業用自有用地來建自住型商品房，你怎么看？

董祚繼：我贊成對一些舊廠房等進行改造，包括改造升級，也包括改變用途，比如建自住型商品房，前提是符合規劃。但是不能說都以工業的名義拿地，然后再人為改變用途，去搞房產開發、商業開發，這肯定是不行的。如果要改變用途，那依照規定，該補土地出讓金就補土地出讓金，該統一收回、再出讓的就要統一收回、再出讓。

經濟觀察報：現在有一些企業打著工業園區、產業園區的概念，在產業園區里蓋辦公樓、寫字樓，然后進行集中的銷售。

董祚繼：我覺得工業園區要進行統一規劃，統一規劃以后，是什么用途的就要按照什么用途來管理。有的地方以經濟開發區的名義拿的地，拿地以后，整體授權開發區管委會經營，這樣做不符合土地使用權由政府統一出讓的規定。即使做些探索，也得分清楚，是工業開發的要按工業那個地價，是商品房開發的要按商品房地價，即公開招拍掛。

而且從預算管理來說，收支兩條線，該納入國庫，該收的要收，收到的錢有些要拿去搞城建、搞基礎設施建設。但是還得按照財政這套規矩來做，不能以工業開發的名義把地拿到手，然后又去搞一些別的。

經濟觀察報：出現這種情況，單純由國土部門來查處，好像有點力不從心。

董祚繼：這個國土部門是做不了的，沒有政府在那里操作，誰敢這么大面積地做。近年來我覺得應該好多了吧，今年土地使用權出讓收入國家不是要進行審計嘛，看看情況再說吧。

“住宅用地從來就沒有少供應過”

經濟觀察報：有種觀點是，現在房價這么高，主要是工業用地的供應遠遠大于城市建設用地。

董祚繼：咱們的住宅用地，從來就沒有少供應過，它就不是缺地。開發商手里的地加在一起，我估計好幾年不供地，他都有地，至少三年。

中國雖然人多地少，但是這些年到目前為止，我覺得還沒有房地產開發用地供應短缺過，只是好地段的地少啊，就像北京，經過這么多年的開發，四環以內的地當然少了，但是北京郊區的地并不緊張，從全國來看情況更是這樣。

開發商總是愿意站在自己利益的立場上，找政府的原因，我覺得地給得再多，他仍然會說這個話。

經濟觀察報：以后會不會進一步加大住房用地的供應？

董祚繼：我覺得要根據不同的城市，比如說任何一個一線城市，房價如果仍然是上漲趨勢的話，我們還是要增加住房用地供應的，但是如果有一些城市，明顯開發量過大，那土地供應就應該相應控制。

經濟觀察報：國土部對囤地會不會加大處罰力度？

董祚繼：按照規定肯定是要打擊的，這種問題經常發現，國土部門也查辦過，也打擊過。但是很多沒有得到查處，最大的問題是地方政府跟開發商之間有一些承諾，地方政府沒有履行，比如有些地不是凈地，開發商把這個作為借口。

國土部也督辦過一些案件，一些企業也付出了很大的代價，幾個億的資金。具體查處還是要地方國土局來做，我們也希望不會受到地方政府的干擾。

“農地流轉要吸取小產權房的教訓”

經濟觀察報：農村土地流轉現在是不是主要是農用地流轉？宅基地有沒有流轉的可能？

董祚繼：農地流轉做得比較全面，占有、使用、收益，再加上可以抵押、擔保、轉讓，是比較充分的流轉。當然，前提也是明確的，不能改變耕地用途。

但是集體經營性建設用地的流轉，在目前《土地管理法》等法律還沒有完成相應修改的情況下，不能實現?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規定，任何單位和個人使用土地，必須申請使用國有土地，但是集體經濟組織辦企業和公益性事業、農村居民建住宅除外。鄉政府的辦公樓、衛生院、學校這些就是集體公益性用地，而不是集體經營性建設用地，不能流轉。法律規定集體經營性建設用地可以入股、聯營，但沒有說可以出讓、租賃。

如果按照十八屆三中全會的決定，未來完成修法以后，集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制前提下，就可以出讓、租賃了，和國有土地流轉差不多，同等入市，國有土地有的權益，它也都有。

至于宅基地，從十八屆三中全會決定到今年中央一號文件里面，都沒有明確地說流轉，只是說完善農村宅基地制度。這個完善可能涉及到保障它的用益物權，《物權法》規定農村宅基地享有用益物權，就是占有、使用和收益的權利，目前收益權好像沒有完全得到保障。

這次的決定里面就說保障它的用益物權，審慎穩妥開展農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點。一定要注意，房子抵押了，但是農民的宅基地沒有抵押，房子抵押就意味著一旦抵押人還不起賬，這個房子它的使用權和收益權被房子的抵押機構拿到了以后，農民對這個地還有什么權利？

我覺得它實際上是和農地把承包權和經營權分開一樣，農地抵押的是經營權，而沒有抵押承包權，農房也是一樣，農房抵押的是一定時期宅基地上的房子的用益物權，而不是宅基地的使用權。一旦農民還不起賬，抵押金融機構可以在一定時期內出租或處置房子，但是過了一定時期，那個地還得還回給農民，因為這個使用權還是農民的。這么處理以后就避免了農民永久失去這個土地，也不會因為這個行為使他喪失了集體經濟組織的成員權。

但是農民要進城了，把農村的房子退給集體經濟組織，或者是轉給村里的其他人，集體經濟組織和其他村民給一定經濟補償。這個我覺得未來有可能，就是建立農民宅基地的退出機制。

經濟觀察報：成都和重慶現在是不是可以這么做？

董祚繼：也沒有。成都和重慶做的是增減掛鉤和地票，是通過統一規劃，對農村進行綜合整治，空間布局得到優化，利用率提高，節省出很多土地。

比如說那邊只有一個房子，但是供水、供電、修路都要占地。如果可以集中到一起，那大家可以共用，所以通過綜合整治以后，保證居住水平、居住環境不降低甚至提高，節省出的用地首先滿足農村需要，再有多的可以集中到城鎮使用。這樣做的前提是農民要自愿，農民的權益不能有損失，農村風貌和傳統文化不能破壞。

經濟觀察報：地票制度，會不會推廣？

董祚繼：現在還處于試驗階段，我覺得它的長處就是發揮了市場機制的價格發現功能，比政府定價更符合市場規律，但還要觀察。

現在中央明確新型城鎮化的等級體系規?？刂评锩?，對500萬以上的城市是要嚴格控制人口和用地增長的，如果通過地票的方式把指標都挪到中心城市，這些中心城市繼續擴大，生態環境、居住環境惡化怎么辦？

經濟觀察報：宅基地上的房子有沒有可能像城市一樣，以后可以自由交易買賣？

董祚繼：我覺得不太可能。即使中國城市化到了70%左右，仍然有好幾億的人居住在農村，這是中國的國情。和城市相比，農村競爭上總是處于劣勢，如果完全放開自由買賣，難免一些人最后會失去家園。

經濟觀察報：現在的農地流轉，怎么防止企業把這個地用來干別的？比如說它不是發展現代農業，而是蓋房子。

董祚繼：相當一部分工商資本到農村去，我擔心它的目的不是為了務農，尤其不是為了種糧，因為務農，特別是種糧，比較劣勢是很大的，它難以賺到足夠的錢。他的目的最終是要改變這個用途，現在一些地方已經有這種苗頭。

我覺得要吸取小產權房的教訓，在初期的時候就要加強監管，一旦出現問題堅決查處，不能成為氣候，這個成為氣候，對中國的糧食安全、社會穩定的危害遠遠超過小產權房，因為它占地的面積相當大。

經濟觀察報：監管責任主要在哪兒？

董祚繼：由種糧變成種經濟作物，這個應該是農業部門牽頭來做。如果在基本農田上搞非農業建設，或者在耕地上違法違規“種房子”，我們肯定是要重點查處。2014年我們國家土地督察機構也是把土地流轉當中的非農化、非糧化，特別是非農業建設作為督察的重點。

經濟觀察報：現在是不是已經出現這種現象了？

董祚繼：有這個苗頭和傾向，但應該說程度沒那么嚴重。但是十八屆三中全會決定出來以后，有一些企業去誤讀，在觀望，我覺得這個不要觀望，我還是勸他們不要突破這道防線，對他們來說風險也是很大的。

經濟觀察報：對小產權房，會是什么樣的政策和處理方式？

董祚繼：小產權房現在重點是在做兩件事，第一件是打擊在建、在售的，發現一起就應該查處一起，這個態度我覺得從中央到地方還是很堅決的。

另外一件事情是已經建好的小產權房，怎么辦？這個要看情況，現在還在摸情況，只有掌握了情況以后，才能制定合理的政策，但是這肯定是一種違法行為。

經濟觀察報：會不會通過補交土地出讓金、手續費來合法化？

董祚繼：什么方案現在都可以討論，但現在還是在摸情況，住建和國土部門也都在做工作。