經濟觀察報 記者 楊興云 2013年9月，深圳鹽田區率先召集區財政及政府各個預算部門的近200名財務人員對2014年部門預算編制進行培訓講解，從細化部門預算編制內容，提高預算準確性和預見性以及加強預算執行，強化預算績效等方面提出具體標準，要求確保按時完成2014年部門預算編制工作。

而深圳將于2014年成為全國首個向人大提交全口徑預決算審議的城市。

今年以來，深圳連續爆出使用社?；痖_設賓館、發廊等亂象。日前深圳市人大常委會主任白天帶領部分人大代表，就加強全口徑預決算審查監督工作在深圳市財政委調研時披露，2014年起，深圳市政府將正式把國有資本經營預算、公共財政預算、政府性基金預算和社?；痤A算提交深圳市人代會審議，承諾讓政府花的每一分錢都置于陽光下。

同樣，白天向深圳市財政委提出，在探索對政府全口徑預決算審查監督問題過程中，要注意把握好依法依規與改革創新、部門利益與整體大局、地方與國家銜接等方面的關系，確保2014年實現全口徑預算編制目標。

作為全口徑預算編制工作的準備，今年上半年深圳市已將“完善我市政府全口徑預算決算審查和監督”列為重大課題并展開相關調研。同時，深圳市財政委還專門舉辦了2014年部門預算編制業務及系統培訓班，對深圳市本級共470家基層單位約1000名財務人員進行了專項培訓。

接下來，深圳將積極推進預決算公開，擴大公開范圍、細化公開的內容，爭取在明年人代會后公開本級部門細化的“三公”經費預算。

同時，為了進一步加強對政府全口徑預算審查監督，深圳市人大目前正加緊制訂《深圳經濟特區全口徑預算決算審查監督規程》。將對政府預算編制、調整、審查批準的程序作出“突破性和創新性的規定”。

深圳市人大計劃預算委員會委員、國有資產運營審查監督專業小組組長肖幼美認為，在可以預見的未來，改革工作流程，再造全口徑預決算監督流程，很有可能成為倒逼深圳改革的無窮動力。

突破與變化

將財政收入及支出預決算全口徑納入人代會審議，是人大對政府監督的一大突破。參與相關調研工作的深圳市人大常委會委員、深圳大學教授魏達志說：“預算、決算管理上不能有例外，不能有些部門收了錢、花了錢卻不受控制和監督。”

魏達志向經濟觀察報記者介紹，政府所有的收入和支出中，全口徑預決算分為四大塊：公共財政、國有資本經營、政府性基金和社會保險基金。此前，深圳每年人代會納入審議的只有公共財政預算和政府性基金預算兩個部分，而國有資本經營預算和社?；饎t只向市人大常委作專項報告。

此前，深圳國有資本的收益用途曾引發了深圳市財政委與深圳市國資委爭議。

目前，深圳國有資本經營預算的做法仍然是列收列支，即預算由國資委編制，資金使用由國資委安排。而在國家層面，國有資本的經營預算則是由財政部編報。

深圳市財政委有關負責人認為，在政府“錢袋子”的四部分資金中，深圳在國有資本經營預算編制及收支主體等方面與國家層面的做法存在明顯差異。且國有資本經營收入全部用于企業擴大再生產的做法存在值得探討和改進的余地。

而深圳市國資委認為，2004年至2011年的數據顯示，深圳國有資本年均收益大約在15億元左右，用于系統內循環的部分只占全部收益25%左右。

在全口徑預算編制的背景下，深圳市政府明確提出要求，國有資本經營預算納入政府預算體系，實現政府全口徑預決算管理。同時，明確財政部門是國資預算的編制部門，負責國資預算的草案編報工作，而接下來國資預算的收支管理也將按規定實行國庫集中收付。

另外，還有社會保險基金的管理問題。2013年4月，《南方都市報》曾經報道過深圳市社保局違反國家規定開公司，使用社保資金開設賓館、發廊、停車場、商務中心、咨詢服務中心等6個分支機構，引發輿論和公眾對社保資金流失及變相成為小金庫的憂慮和質疑。而未來把社保資金納入人大審議，無疑將提高相應的監管力度。

在加強預算執行管理和監督方面，上述深圳市財政委有關負責人指出，深圳今年將嚴控一般行政性支出和“三公經費”。市屬各預算單位嚴格執行2013年公共經費綜合定額比2012年壓縮5%的政策（不含學校、醫院），并確保2013年公務接待費支出、公務用車購置及運行維護支出、因公出國（境）管理較2012年實際執行數分別壓縮20%、10%、5%，將壓縮節約的資金重點用于保障和改善民生。

與此同時，為改變備受人大代表詬病的看不懂賬單的狀況，深圳市政府下一步將擴大預算公開范圍，細化預算公開的內容。爭取在2014年人代會后公開本級部門細化的“三公”經費預算。同時，建立、健全部門決算批復和公開機制，增強部門預算編制執行的約束力和透明度，并選取部門先試點公開，增強社會公眾監督。

對于個別政府部門花錢不按預算執行，要求增加支出預算的現象，深圳市政府將強化預算剛性，減少年度預算調整事項。同時，除法律法規規定增長的支出、重大項目支出、重點民生支出之外，原則上不再追加支出預算。

在加強預算績效管理方面，從明年起，深圳市財政部門將對所有超過500萬以上的項目進行預算績效考核，預算編制時要求單位填報績效目標，預算年度結束后，標預算單位對預算資金的產出和結果進行績效評價。

難引共鳴

然而，上述即將發生的改變似乎并沒有贏得一直以來對此關注的深圳人大代表的肯定和贊同，他們更多表現出的是觀望和懷疑的態度。

曾擔任深圳城市規劃設計研究院院長，現任深圳市人大常委的王富海一直致力推進行使對政府“錢袋子”的監督權。在2012年的深圳“兩會”上，他公開表示，“民主政治的出發點之一是‘審錢’，人大審議重要的焦點是財權，現在人大代表對于預算的審議太薄弱，我建議人大開會要設專門時間審議財權，如果不管好政府的‘錢袋子’，人大代表沒用！”

王富海接受經濟觀察報記者采訪時說，全口徑預算編制工作的最終落實是人大代表與政府長期博弈的結果。但具體到信息公開做到什么程度以及多年備受代表質疑的“三公”問題，尤其是其中的公車問題，能夠達到什么樣的作用和效果，仍尚需觀察。

另外，深圳市人大代表、深圳市人大計劃預算委委員鄭學定認為，現在大家都緊盯“三公”經費，其實專項經費更“亂”。

2013年4月17日，在深圳于舉辦的“首屆人大代表論壇”上，鄭學定曾公開披露，2012年深圳人大對政府性基金下面的政府專項資金調研的結果“觸目驚心”。

據他披露，2011年深圳政府的專項資金是160億元，2012年是130多億元，今年則逾110億元，但真正惠及企業和百姓的卻大幅“縮水”。他介紹，這筆資金中的30%是“被中介機構借走了”，因為政府為申請專項資金設計了眾多嚴格又繁雜的申請程序，由于“申請難”，導致有需求的企業只能求助于專門的申請中介。與此同時，專項資金管理和使用“沒標準”，臨時請款的情況“很普遍”。

日前，隨同深圳人大主任白天前往深圳市財政委參加全口徑預算編制調研座談會上發言時，鄭學定再次表示，監督的前提是信息要公開，市民和政府以及人大和政府之間的信息要對稱，否則，人大代表難免會表現出一些非理性的行為。

對于深圳明年公布政府部門細化的“三公”消費以及全口徑預算的結果能否滿足代表們期待的問題，魏達志對經濟觀察報說，“幾乎沒有可能”。

魏達志認為，在相關領域，視野可以再開闊一點，可以借鑒國外議會和政府財政工作之間的關系，看看人家是怎么做的，而不是光看國內，因為我們最終要走向國際化。

其實，毗鄰深圳的香港，在財政資金預決算的公開透明方面就有成熟有效且符合國際標準的經驗。更有人大代表將兩地在教育經費收支方面進行了對比。

深圳市教育局2011年收支預算總表的支出項目共計兩個，分別為“教育”和“社會保障和就業”，在“教育”下分為教育管理實務、特殊教育、普通教育、職業教育、教育費附加安排的支出共5項，而社會保障和就業下僅有行政事業單位離退休一項，共計6個項目共支出11億7831萬元。教育經費的具體支出含糊籠統，從中無法得知資金的真實用途。

與深圳教育部門的做法不同，香港政府2011-2012年度預算報告教育局部分分為7個“綱領”，分別是局長辦公室、小學教育、中學教育、特殊教育、其他教育服務及資助、職業教育、政策及支援，各個綱領下又以“詳情”來專門分節表述。教育的預算用于做什么，預算花在哪些方面，詳細透明。