經濟觀察報 評論員 胡家源 中共中央政治局決定11月召開十八屆三中全會，我們此時推出系列評論，希望能從財稅改革、土地制度、戶籍改革、國企改革、利率和匯率改革，到反腐敗和政府體制改革等多方面探討改革的可能性。我們期待，這是一場真正觸及靈魂的變革的開始。

言及改革，權力和利益的調整總難以繞開，這也是涉及政府、市場和民間三方的財稅改革一直廣受關注的原因，尤其在十八屆三中全會即將召開之際。

政府提供公共品以履行事權，并由此向市場和民間征稅以保障財權，必要時發行政府債券以赤字維持收支平衡，這是一個國家政經生態的合理循環。今日中國有共識的一個問題是：由于政府層級太多，征稅權和舉債權高度集中，公共品提供能力高度分散，因而事權最多的反而財權最少，越到基層政府此類抱怨越多，尤以1994年分稅制之后為盛。調整中央和地方權力分配的財稅改革，呼聲即濫觴于此。

改革路徑其實不言自明，要么下放財權，要么上收事權，或兼而有之。民間和早期官方輿論多集中于前者，不少財政專家和官員提議修改《預算法》對地方舉債權的限制，時任財政部長的謝旭人甚至在2010年的《求是》雜志上發表署名文章，稱可以“賦予省級政府適當稅政管理權限”。但這并不是如今主流的官方意見，現任財政部長樓繼偉就認為，在事權不調整的情況下增加地方征稅權，“這個方向是危險的，是個分裂的體制”，相比之下，他更認同中央上收部分事權的做法。

我們認為，在劃分事權和財權的歸屬之前，有必要先弄清楚政府自身的定位。自改革開放以來，雖然政府一直在實施簡政放權的行政職能改革，但現實的結果卻是，中國各級政府的事權不是越改越少，而是越改越多了。在2002年取消第一批行政審批項目之前，中央政府所擁有的這一類事權高達3600多項，31個?。▍^、市）擁有超過5萬項審批項目，而這些事權還不包括提供日常公共服務的那部分。其結果是，龐大的事權需要龐大的人力、物力和財力來維持，政府尤其是基層政府的財力捉襟見肘，對于財權的胃口也越來越大，中央層面各種曾經免征的休眠稅開始恢復征收，地方層面以土地為主的政府性基金也在急劇膨脹。

盡管中國一直在努力向公共服務型政府的職能轉變，希望承擔更多教育、醫療、住房等民生領域的事權，但隱藏在行政審批背后的權力，使得政府同時也不愿意輕易放棄經濟管理的事權，兩者疊加導致的結果是：中央管經濟，地方管服務，中央出政策，地方來“買單”。一方面，為了防止財政風險，中央更愿意將在涉及大規模投資、且投資風險較高的地方公共產品供給上，實行集中控制，形成所謂地方公共項目的中央審批制；另一方面，為了防范社會風險，中央發布了很多政策來應對公眾對司法、食品安全、教育、農業等涉及切身利益領域的擔憂，但這些事權卻越來越傾向于讓地方承擔，并向地方問責。

因此，要解決事權和財權的兩級分化、變相異化問題，首先不是爭論中央和地方誰該承擔更多，而應該把本不屬于政府承擔的管理經濟的事權卸掉，不是放權于地方，而是真正放權于社會和民間。另外，一部分政府需要提供的公共服務，也可以用政府購買服務的方式，來向市場中的競爭優勝者尋求。只有管住政府有形的手，才可能管住政府貪婪的口，厘清事權、加快放權是建立合理財權的基礎，也是“將政府權力關在制度籠子”的第一步。