經濟觀察報 記者 郭海飛 近日，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發布的對12個省區的調查數據顯示，在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區，占比高達92.4%，共規劃建設了200個新城新區，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。

位于黃土高原的陜北小城延安，便是其中一個。早在2011年，延安市便啟動了建設規劃控制面積為78.5平方公里、容納40萬人左右的“中疏外擴、上山建城”城市發展戰略。

7月以來，延安市遭遇了長達一個月的“百年不遇”特大暴雨，導致滑坡、泥石流等自然災害頻發，約19萬房屋窯洞倒塌和嚴重損毀，42人死亡，直接經濟損失達129億元。在此之際，關于延安“削山建城”的質疑不斷，延安能否削山建城？將如何建城？又為何削山建城？

“無奈上山”

8月28日中午12點，在延安市民政局工作的郭女士，又一次來到了食堂吃飯，雖然午休時間長達3小時，但她依然不能回到相距僅六七公里的家中吃飯，“我住在馬家灣，來回路上就得兩個小時。”

像郭女士一樣，由于交通擁堵，不便回家吃午飯的干部職工還有很多，8月28日中午，在延安市民政局食堂吃飯的職工就多達三四十人，整個民政局也僅有50多位職工。

而在早晚高峰期，延安的交通更加擁堵，延安坊間流傳著這樣一則笑話，“今天早晨，因堵車太久，一車主終于無法忍受，他暴跳如雷地打開車門，拿出一根棒球棍，邊罵邊走到車前，把地上的一只蝸牛敲得粉碎，‘我忍你很久了！從財校就一直跟著我，到馬家灣，你居然還把我超了。”

地處黃土高原的陜北小城延安，交通擁堵源于其“山區線狀城市”的布局，總面積36平方公里的延安城區，被清涼山、鳳凰山和寶塔山三座大山包圍,被延河和南川河兩河分割,使得延安城像一個大寫的“人”字沿川道分布，最寬闊的東川最寬處也不足一公里，長度卻超過了20公里，而地形更為狹長的南川，最寬處只有200米。

由于地形狹窄，延安市區目前僅有兩條主干道，“實際只有一條半主干道”，延安市政府一位官員稱，而且不少路段還只能單行，僅為2車道，寬度僅約10米。但是延安市新區管委會向經濟觀察報提供的書面材料顯示，目前延安全市機動車飽有量已高達38.4萬輛，并且“約一半集中在中心市區，交通堵塞問題十分突出”。

而在三山兩河形成的36平方公里的狹窄城市中，卻聚集著近50萬人口，延安市官方數據顯示，人均建設用地72平方米，人口密度高達每平方公里約1.4萬人，超出0.8萬-1萬人的國家規范，“局部人口密度甚至比北京、上海還高”，上述延安市政府官員稱。

但被三山兩河包圍的延安城區，卻面臨著城市建設無處拓展的境地。數據顯示，延安城市半徑，每延伸1公里，僅增加建設用地不足700畝。與此同時，老城延安，卻分布著168處革命舊址，其中13處被列入國家重點文物保護單位，但是不少革命舊址在城市建設中被吞沒、蠶食、擠壓，就連延安的“地標”寶塔山，也被城區密密麻麻的高樓大廈所遮擋，人們心目中的“巍巍寶塔山”難以再現。

在保護舊址、改善人居環境與城市發展建設的愿望難以實現之際，2011年底，經過全國60多位專家9次開會論證、延安市最終審議通過后，延安市圍繞“中國革命圣地、歷史文化名城、優秀旅游城市”的城市定位，啟動實施“中疏外擴、上山建城”城市發展戰略，計劃在10到20年間，打造包含北、東、西三大片區、規劃控制面積為78.5平方公里、容納40萬人的延安新區。“早在2010年7月，陜西省委、省政府就作出支持延安率先實現城鄉統籌發展的重大戰略決策。”延安市政府上述官員稱。

“延安上山建設新區屬于‘逼上梁山’，是解決城市化進程嚴重滯后于經濟社會發展這一矛盾的戰略選擇。”延安市市委書記姚引良在接受媒體采訪時表示。延安市官方數據顯示，2012年延安市地方生產總值為1271億元，人均約9000美元；財政總收入444.3億元，地方財政收入139.3億元，支出265億元。同時，未來20年，隨著延安城市發展和城鎮化的進程，預計到2020年延安市區人口將達到80萬左右。

在經濟不斷發展、城市人口不斷增加之際，延安老城將不再新建高層，在革命舊址保護范圍內只拆不建，盡量恢復歷史原貌，突出地域文化元素。

市場化運作

按照規劃，延安新區總占地面積78.5平方公里，其中北區38平方公里、東區32.3平方公里、西區8.2平方公里，“規劃控制范圍包括需要控制的周邊山體，通過土地整理，實際可建設用地約40平方公里，綠化覆蓋率將達到46.3%以上，規劃承載人口約40萬，并非個別媒體所報道的‘再造兩個新延安’。”延安新區管委會副主任劉功毅向經濟觀察報強調。

去年4月17日，占地10.5平方公里的延安新區北區一期巖土工程開工建設，2300多臺大型機械、5000多名施工人員、包括中鐵18局、北京藍天等13家施工單位，在延安市清涼山上開始了聲勢浩大的“削山造城”。

一年多后的今天，十幾道山溝已經被填平，那些溝壑旁邊的山梁、山包也已被削平。延安新區管委會相關負責人介紹，目前已完成回填土方量約1.7億立方米，新造地1萬余畝，完成總工程量的96.4%，“預計9月中旬全面完工”。

延安新區管委會提供的書面材料顯示，延安新區巖土工程每畝成本約30萬元，按照10.5平方公里（約等于1.58萬畝）啟動區計算，“削山造地”的成本約47億多元。

延安市官方數據顯示，2012年延安市地方財政收入約139.3億元。“新區規劃建設啟動以來，完成投資約40億元，其中市財政投入項目前期經費5000萬元，其它主要由企業通過融資等形式解決。”劉功毅介紹，“所以新區建設不會對延安市政府財政造成負擔，主要采用BT模式建設，工程完工后，分五年按比例支付，資金來源主要靠土地出讓金收益支付。如果施工企業想要土地，則按招拍掛基價的20%予以優惠。”

中鐵十八局集團、延安市嘉泰建筑安裝公司、榆林長盛集團等13家企業，在繳納了2000萬元的質量保證金后，參與到延安新區的“削山造城”中。在緊鑼密鼓的施工中，延安新區管委會便開始為后期需要支付的工程款做準備。

在“削山造城”開工5個月后的去年9月，延安市新區投資開發建設有限公司（以下簡稱“延安新開”）便委托中融信托發行了2億元、有效期2年的財產權信托。

隨后，延安新開又委托中融信托分別發行了2億元和1億元的財產權信托，并與建行、農行、長安銀行等33家金融機構積極對接，達成貸款意向78億元，目前共融資到位資金12.6億元。“目前按照合同累計支出工程款11億元，新區建設資金運轉正常，不存在資金不足問題。”延安新開財務總監馬彩玲稱。

與此同時，延安新區積極開展招商引資，為下一步的土地出讓做準備。延安新區管委會提供的上述書面材料顯示，目前已簽約項目15個，總投資116億元，并與碧桂園、華潤、科創、中鐵十八局等企業達成了投資意向。

“目前，延安老城區土地出讓金每畝約在200萬-300萬元，甚至更高，相比較新區建設僅土地一項就有相當的財政收入。”上述延安新區管委會相關負責人稱。今年5月，延安市老城區黃蒿灣一宗占地20畝的商業用地，以總價9000萬元的價格成交，每畝地價約450萬元。7月，陜西大型榮昌置業有限責任公司又以1.08億元的價格，拿下延安棗園大道占地15畝的商住用地，地價高達730萬元/畝。

“而我們土地達到‘七通一平’的成本僅約80萬元/畝，現在國土資源部已經批準第一批3000畝的土地出讓指標。”延安市新區管委會上述負責人介紹，目前延安新區保障房小區、拆遷安置小區等項目的可研報告、土地預審、地質災害報告、環評報告也均已完成，正在設計、招標中。

循序漸進

“新區建設是一個長期的過程，其投入也是一個逐年完成的過程。”延安新區管委會副主任劉功毅稱，“新區東區在整體規劃確定后，對先行開發區的規模、資金投入等問題經反復研究論證，最近才決定先行開發方塔周邊1.2平方公里，以積累資金和經驗。”

《延安新區投資指南》顯示，延安新區東區以發展體育、旅游、休閑度假和展示黃土地域風貌的高檔住宅群為主，規劃控制面積為32.3平方公里，承載人口15萬-20萬人。

“延安新區西區整體規劃方案現仍在進一步深化完善中，與陜西文化產業投資控股(集團)有限公司(以下簡稱為‘陜文投’)僅簽署過框架協議，未正式開工，因此不存在陜文投退出的問題。”上述延安新區管委會提供的書面材料顯示，“目前，除陜文投外，中文時代旅游產業投資有限公司等多企業有投資開發西區的意向，延安市正在進一步接觸，擇優選商。”

在延安新區西區和東區開發放緩之際，延安新區加快北區的建設，“北區一期有6條路與老城區相連，整個北區一共有11條道路與老城區連通，其中3條已經開工，是40米寬的6車道，預計年底開通。”延安新區管委會道路部魯部長向經濟觀察報介紹。其中，長約1.7公里、總投資1.7億元的核桃樹塔路和長約2.4公 里、總投資2.7億元的楊家嶺路，由中鐵十八局采取墊資施工的模式承建。

“延安新區毗鄰老城直線距離僅約700米，與老城區尹家溝的直線距離僅約350米，是老城的拓展和延伸，并不是純粹意義上的新城，”延安新城管委會宣傳部白部長稱，“通過街區、快速干道和山體公園的自動扶梯、步行道等把人引上來，實現新老城一體發展，方便產業和人口向新區聚集。”

“目前開發建設的新區北區一期用地10.5平方公里，規劃承載人口5萬—6萬。”上述延安新區管委會相關負責人介紹，“保護圣地、中疏老城將遷出人口約8萬人，未來20年，延安城市發展、城鎮化進程中進入延安城市人口約20萬人，以及老城區山坡居民下山約10萬人，大量的產業、人口需要向新區聚集。”

破解技術難題

“在將溝壑填平的地上蓋樓，是否安全？”這也是延安新區“削山造城”面臨的最大難題，黃土的濕陷性和填土區對建筑物的承載力以及長期穩定性，對樓房形成一定威脅。

對此，延安市在建設新區之初和巖土工程設計過程中，邀請了全國60多位院士專家、勘察專家，對延安新區建設巖土工程的科學性和可行性進行了評審論證。

西北綜合勘察設計研究院總工程師徐張建介紹，首先清除原溝壑丘陵的地表植物，在填方區通過強夯進行原地基的處理，然后采用多種大型壓實機械進行分層回填碾壓，按照93%的壓實度控制填土質量，相當于多層建筑地基處理的要求，填土質量可以得到有效控制。

今年7月份，延安出現大范圍、長達一個月的持續強降雨，這是自1945年有氣象記錄以來，延安出現過程最長、強度最大、暴雨日最多且間隔時間最短的一次集中降雨，屬百年罕見。“這次強降雨，延安新區并未出現山體滑坡、填方區下沉等情況，未對周邊區域造成任何影響，新區經受住了百年不遇強降雨的考驗。”延安新區管委會相關負責人稱，“通過此次強降水的檢驗，也充分證明了新區巖土工程的質量是可靠的。”8月27日，本報記者在延安新區10.5平方公里的廣袤平坦地塊上，也未看到明顯積水和山體滑坡等跡象。

“新區建設采取挖方區先建，填方區先綠化，待自然沉降穩定以后填方區再建設。填方厚度小的先建，厚度大的后建；挖方區以高層建筑為主，填方區以多低層建筑為主。”劉功毅介紹，為了對巖土工程全程跟蹤，及時解決技術難題，陜西省科技廳于2012年5月將新區北區一期巖土工程列為陜西省地方重大專項課題；2012年12月，國家科技部將新區北區一期巖土工程列為2013年國家科技支撐計劃課題。

“另外，延安目前以煤炭、石油為主導的能源產業結構比較單一，產業結構轉型是延安發展的重大戰略之一。通過建設新區，可以疏解老城，可以優化延安整體旅游環境，促進第三產業的發展。”延安新區管委會相關負責人稱。