經濟觀察網 陳繼瑜/文 目前，中國的地方政府債務問題愈演愈烈，今年全國兩會上，國家審計署副署長董大勝估計，各級政府總債務規模在15萬億~18萬億。各地的地方債務總余額呈現上升的趨勢，同時受今年宏觀經濟的影響，地方的財政收入卻不樂觀，某些地方不得不“借新債還舊債”、“借錢發公務員工資”，導致其地方債務余額越來越高，地方債務違約風險激增，甚至個別地區公共投資項目拿地方財政作擔保、個別政府官員坦言“城投債”只支付利息不償還本金，其窘境基本可以用“財政懸崖”來形容。種種事實敲響了中國地方債務的警鐘！從歐洲希臘、葡萄牙、愛爾蘭等公共債務危機的國家債務管理問題上看，一個國家、區域政府的公共財政問題如果沒有得到有效的控制，其唯一演變結果將是地方政府的破產。中國目前的地方債務危機，從經濟管理思維、目前的區域經濟指標上觀察，和歐洲的債務國家的特征越來越相似，同時資本市場的流動性不足問題，進一步加大了政府債務違約的風險，這不得不引起我們經濟工作者的高度警惕。

歐債危機的經濟特點

就歐洲希臘、愛爾蘭、葡萄牙等出現公共債務危機的國家而言，其背后有著深刻的國家公共財政的社會、經濟成因、隱憂，2008年后的宏觀經濟呈現惡化的發展趨勢，歐洲上述政府負債余額持續增加，負債總額占GDP比率持續上升，與此同時經濟增長速度持續在低位徘徊，其中一個關鍵問題是負債率的持續攀升和增長率之間的差額日漸擴大。以葡萄牙2010年公共經濟為例，全年新增債務138.644億歐元，約合當年葡萄牙GDP 8.3%，同樣其債務余額折合當年GDP的85.9%，當年其全年GDP增長1.4%，其年度經濟增長和負債增長的差額是6.9%（即8.3%-1.4%）。其中在經濟增長率和稅收有關，而負債和償還利息成正比，體現在公共財政問題上，兩者的差距實際上反映了公共預算管理的管理質量水平。也就是說，當一個區域經濟的公共債務規模和其宏觀經濟出現背離的時候，其政府出現公共經濟危機的概率將大幅上升。

凡是公共經濟出問題的國家有幾個共同的經濟特征，在經濟理論方面，決策者的一個普遍過錯是：過度相信凱恩斯主義的刺激經濟效果，認為在短期內可以獲得足夠的財政收入現金流，而忽視了區域宏觀經濟的極限邊界問題，如愛爾蘭的經濟復興計劃就是最好的注腳。其次，所有出問題的歐洲國家，其公共經濟都沒有建立相應的經濟模型，其決策者對于《計量經濟學》的認識相對比較淡薄，沒有定量分析的概念。第三公共經濟違約風險方面，都沒有設立或者沒有嚴格執行相應的“止損點”、“閾值”等風險防范措施，整個公共經濟制度抗風險能力很羸弱。在靜態的經濟指標方面，其資產負債率超過了其極限的負債水平。其次其宏觀經濟狀況普遍不樂觀，導致其公共經濟的財政收入現金流出現枯竭。第三，其債務余額每年出現遞增問題。第四國家全年的公共經濟的盈余少于必須負債支付的金額，導致流動性出現問題。第五，借新債還借債。第六政府存在客觀的投資沖動。在動態指標方面，出現債務危機的國家的財政收入相對于每年的“負債利息和到期償付債務之和”，顯得嚴重不足，如希臘的旅游業在08年經濟危機之后，公共經濟受到較大影響。其次在新的融資成本方面出現大幅提升的問題，如希臘的短期國債的收益率達到了9.3%，大大加劇了其融資困難，并提前引爆了債務危機。第三，新增的投資對于整個稅收的效用偏低，大量的投資導致了大量的負債，受到區域宏觀經濟資源最大邊界的制約，卻沒有辦法在短期內產生足夠的財政盈余，因此不得不宣布政府公共經濟破產。這一點愛爾蘭的風力發電項目投資就是教訓。

中國地方債現狀

就中國當前地方政府的《公共經濟學》而言，政府的支出、收入兩者的不均衡關系導致了地方債務發生，很多地方于歐債危機前兆有相似之處。地方債務的違約的問題，則是債務動態管理的問題，即我們的舉債投資不能夠產生足夠的投資收益，來償還到期的債務及其利息。一般地方政府的財政收入主要來自稅收和賣地收入。稅收是一個長期的經濟資源稟賦整合的結果，其各地的稅源受到了當地的經濟條件、人口自然增長率、宏觀經濟周期等因素的制約，短期內激增的可能性很小。而賣地收入則不然、短期內可以增加政府收入，但是其結果會導致地方房價的上漲，在經濟不景氣情況下，土地出讓拍賣往往出現流標的問題。從某個角度而言，地方政府債務違約的問題，其關鍵就是“地方政府對于宏觀經濟周期波動條件下的稅收、賣地、投資三者內在的制衡關系作出了錯誤的研判”。

客觀的說，目前我們的地方債務實際上是多個綜合原因造成的，首先是不科學的官員經濟政績激勵導向。我們對于官員的政績的考核建立在一種“非科學的公共預算管理基礎上” （投資越多，政績越大，升官越快），導致官員們有一種基于政績動機的、潛在的、盲目的負債投資沖動。同時在政府預算赤字方面做“小動作”：模糊政府債務的數量、提前增收下一年度的稅收、非法增加額外的收費項目、不履行到期的政府投資合同支付義務、延遲支付本年度應該支付的支出等等，在經濟制度領域，我們沒有樹立“基于法定時間序列”的“平衡預算、良性發展、合理負債、風險可控”的公共經濟管理“科學績效價值觀”。其次政府官員的短期任期制度，促使官員往往對于短期利益更加看重，而忽視了“跨越政府官員任期”的潛在經濟風險。我們目前對于官員的經濟績效考核，往往忽視了長期的區域戰略利益，而僅僅關注短期內的、由于舉債投資造成的、存在潛在償付危機的“政績”。因此我們現在很多地方看到了政府官員投資的沖動，曹妃甸、鄂爾多斯等地方的投資造成了爛尾樓的結果。第三、我們的地方債務危機和官員的經濟知識素養有關系。凡是出現地方政府債務違約的，非經濟、金融專業畢業的官員，其潛意識中對于舉債投資的融資成本和風險管理意識淡薄，這也成為我們地方債務管理的一個巨大風險敞口。第四，盡管我們有《中華人民共和國預算法》、《國發（2010）19號》等法律、規章文件約束地方債務管理，但是實際的管理效用并不樂觀。其中關鍵在于：地方人大對于地方政府的經濟績效監督力度偏弱，對地方政府官員的經濟違紀懲戒力度偏輕（沒有引進降職措施），對于各個潛在的公共經濟債務風險敞口沒有進行“細分化的應對”。

管理控制對策

就地方債務管理而言，其本質是公共經濟管理中基于連續時間序列的“資源配置效率”問題。西方有很多公共經濟管理理論，就《宏觀經濟學》而言，一個城市的極限負債能力必須依賴其內在經濟資源稟賦、動態經濟發展的各個制約條件，政府必須重視區域公共經濟的內在制衡機制，重視不同經濟條件下區域經濟的動態均衡框架問題。就《金融學》而言，我們必須確保政府的償債能力和公共投資的管理能力，明確“負債的融資成本”相對于城市的“經濟價值增量”的對比關系。就《發展經濟學》而言，短期的負債有利于增加國民福利，但是會加劇未來后代的償債負擔。我們必須關注：“公平和效率”，以及“當前與未來社會的福利分配問題” 。從長期角度觀察，依據“戴蒙德定理”，在動態環境中，地方債務的融資利息率和未來的人口增長率之間的比較關系，決定債務動態決策的效率，即利息率高于人口增長率時，地方政府負債增加會社會資源配置遠離“利息率和人口增長率的最優平衡狀態”，并降低社會福利水平。反之有利于提高社會福利。就《財務學》而言，其實際上類似于公司財務戰略的“安全性和適度擴張性”二者的均衡管理。就《計量經濟學》而言，我們必須重視區域公共經濟模型的動態發展變化。其內在的各個經濟參數具有相互制衡的關系，整體上屬于一個動態的公共經濟模型，依據“阿羅——德布魯經濟模型”，其總是從一個“均衡框架形式”向另一個“均衡框架形式”發展。對于公共債務管理，美國于1982年通過了《格拉姆——拉德曼——霍林思法案》，力求在公共經濟均衡管理過程中，通過平衡預算和經濟赤字控制的手段實現政府公共預算的良性運轉。相對而言，我們的地方債務缺乏一個清晰的認識及其有效的經濟立法管理控制手段，《中華人民共和國預算法》和《國發（2010）19號》文件沒有在宏觀經濟、公共經濟等領域實現系統控制的功能。國務院參事夏斌認為：目前中國的經濟風險同時包括了房地產風險、金融風險、地方債務風險。實際上三者在地方債務問題內部存在相互交錯的關系，牽一發而動全身。其地方性債務的系統性風險和區域性風險在局部地方有可能同時爆發。目前我們的地方債務風險，其管理控制對策必須針對其“動態的風險敞口”，針對“安全性和適度擴張性雙重均衡要求”目標建立科學的管理措施。

首先，我們應該立法明確經濟審計的各個經濟參數，對各個縣、市的公共財政情況建立基本檔案及其數據庫，依托“連續時間序列”歷史數據，將債務規模、投資收益情況、貸款周期、地方經濟資源稟賦、稅收、政府開支、賣地收入、融資成本等歷史參數一并納入整個公共經濟決策范疇，依托“數據包絡線（DEA）”技術分析整個區域的經濟參數，并在此基礎上建立地方的債務模型，由此計算該地經濟資源稟賦條件下最大的負債負載能力。同時建立“地方債務于稅收（含賣地收入）的自動制衡立法”，當債務超越了某個稅收法定界限，政府必須自動執行削減公共開支的程序（如裁員、削減公務員工資等等），藉此建立地方政府“債務——稅收的均衡自動控制系統”。藉此杜絕因為盲目擴大負債規模導致的地方政府違約問題。

其次，如果將一個地方政府比喻為一個公司，為了防止其出現債務違約，必須強化其“資產負債表、損益表、現金流量表”等三個報表的各個參數管理。因此對于涉及政府經濟債務管理的各個經濟指標從嚴予以管理。其中首要指標“負債總額/GDP”必須設定一個閾值（歐盟是60%），其次地方債務的流動性指標必須予以保障，“利息保障倍數（上年度財政盈余/本年度必須支付的利息總額），也應該設定一個大于2的數值。第三，各級政府必須對下年度的宏觀經濟條件下的最低財政收入總額有正確的估計，嚴禁高估。并在此最低財政收入總額的基礎上明確本年度負債規模和還債進度。第四必須建立“負債于盈余”相平衡的理念，公共財政的盈余越多，則相應的負債承載能力越強。第四，積極擴大地方稅收的稅源，同時遏制、限定“土地出讓收入”在年度財政收入中的比例（建議最高不得高于25%），防止地方財政收入對土地出讓的過度依賴（造成房價泡沫的惡果，誘發房地產金融風險），藉此在中長期建立穩定的稅源機制。確保地方各級政府有一個穩定的、抵御宏觀經濟風險能力強的現金流。

第三、我們的公共經濟立法必須予以適度改進，其中的《中華人民共和國預算法》應該予以修改，將公共財務靜態財務環境的絕對安全（《預算法》第三條），改變為“動態環境下的安全、均衡、可控”，同時兼顧地方經濟的擴張性需求和安全風險保障，藉此促進地方經濟的良性發展。同時對公共經濟的各個風險敞口予以明確的立法制度防范措施，責任落實到人，嚴禁犧牲政府公信力謀求地方政績建設。第四強化地方政府經濟績效的科學管理，樹立“平衡預算、良性發展、合理負債、風險可控”的公共經濟管理“科學績效價值觀”，并在此基礎上建立政績考核制度，遏制地方官員不顧債務風險盲目追求政績的沖動。第五，建立每一任地方行政官員的“即期經濟責任審計制度”，合理評估其負債、投資的經濟效益、風險。第六、強化商業銀行的法人地位，依據《商業銀行法》規定，確保銀行的獨立的經營自主權，嚴禁地方政府對于銀行的非法干涉，由地方國資委出資的區域性銀行行長應由人大常委會任命，并采用長期任期制（5年以上），運用權力制衡的手段構筑金融風險“防火墻”，徹底杜絕地方債務風險向金融系統延伸的風險。第七，對地方公共財政的審計結果，應在每年3月份前當地報紙上予以公示，明確當地政府當年的公共經濟管理綜合情況及其面臨的債務風險。

第四，從我們區域經濟的中長期債務管理角度而言，我們應該尊重“戴蒙德定理”，妥善處理負債水平、利息率、人口增長率和社會福利的關系。鑒于目前中國的老齡化社會進程加劇，未來的“人口自然增長率”將呈現一個負增長的態勢，其人口紅利將慢慢減少。因此，過度的地方負債將成為區域經濟中長期發展的障礙和負擔（歐債國家目前窘境），按照國家的經濟戰略發展要求，我們應該立法規定地方政府的負債水平應該予以適度梯次減少，并保持一個穩定的水平，構成區域負債的一般均衡形式（負債總余額基本不增加，政府債務償付能力強，其負債增加速度基本和人口增長率相當），謀求社會福利最優化管理，這樣符合整個社會的經濟發展規律。

“地方債務問題”不是一道免費的午餐，更不是為了獲得“飄渺的政績”想吃就吃的“唐僧肉”。其管理的關鍵在于：正確認知債務的經濟屬性，尊重經濟規律，藉此謀求政府在經濟管理過程中的資源配置的最優結果。同時必須尊重債務本身的契約屬性，嚴格履行償債義務，樹立“平衡預算、良性發展、合理負債、風險可控”的公共經濟管理“科學績效價值觀”，兼顧社會發展進程中的“公平和效率”，確保負債管理的“安全性和適度擴張性雙重均衡要求”，積極構建區域經濟的動態“一般均衡形式”，使之切實發揮“經世利民”的社會本質效用！