經濟觀察報 評論員 孫樂 中國大量的“都市異鄉人”有望獲得一份新的身份認同。據媒體報道，由公安部牽頭制定、擱淺多年的“居住證管理辦法”草案目前已經提交至國務院法制辦，有望在年內推出。居住證將不會設置人才門檻，將覆蓋所有外來人口。

人們最為關心的附著在居住證上的公共服務項目，將分為國家和城市雙重標準：屬于國家層面的就業、技能培訓、子女義務教育等公民權益將實現全覆蓋，而其余公共服務，則留給各省區市結合實際情況來確定。

新的居住證制度能覆蓋所有外來人口，不再以“人才”標準將公民劃分三六九等，至少在國家層面的公共服務上實現了一次有限福利平等。但是，過于有限的公共服務均等化，與公眾的期待尚有差距。

在國家層面提供的各項權益中，最有實際作用的子女義務教育，早在2006年修訂的《義務教育法》中已明確規定，當地政府應為流動人口子女提供平等接受義務教育的條件。在居住證中重申對子女義務教育的權益保障，更像是對地方政府未能盡職履行政府義務的一種糾偏。

人們對于居住證制度的期待在于，它能夠剝離原本粘附在戶籍之上的各項公共服務與社會保障，在居住地以納稅者的身份享受同等的“市民”待遇。遺憾的是，在推行了居住證制度的上海、廣東、浙江等地，居住證的有限福利難以滿足人們的基本生活需求。購買經濟適用房、租住廉租房、子女高考，甚至是選舉權與被選舉權，即使持有居住證者，也很難享受到。高門檻的戶籍限制猶如一條鴻溝，橫亙在城市之中，清晰地將城市人口劃分為本地人與外地人。

城市層面能夠提供什么樣的公共服務才是居住證制度的關鍵。居住證制度如果如同異地高考改革，將解決困局的責任完全下放給地方政府，那么最終也很可能是與異地高考同樣讓人們的失望結局：外來人口聚集最多、限制最為嚴重的北上廣等大城市依然阻力重重，制度壁壘仍舊森嚴。高考限制尚不過是依附于戶籍背后的一項福利差異。居住證會涉及到的醫療、教育、社保、保障房等公共服務，無不觸動地方利益，實際效果可想而知。

我們以為，居住證制度不能將難題完全交給地方政府，來自地方財政支付、資源承載力等方面的壓力，地方政府很難有改革的動力。沖破層層阻力，才能與公眾見面的居住證制度如果最終只是帶來與現實無異的福利待遇，這種政治平衡術似的妥協恐難以帶來戶籍改革實際的進步，不過是在戶籍之下又人為設置了另一重制度屏障。

戶籍改革錯綜復雜，牽扯到社保統籌、高考改革等多方面的利益，不可能一蹴而就。如寄希望居住證制度撬動戶籍改革，需要國家真金白銀的付出，打破中央政策與地方利益間的矛盾。最具實效的方法，是在居住證上，從國家層面承擔更多的責任，提供更多的權益保障。即便當前基于各種現實難以實現，也應有一個對未來清晰的時間表。

市場經濟的發展必然帶來人力資源在城鄉之間、城市與城市之間大量流動，而現有戶籍制度對勞動力流動的限制已經遠落后于時代的發展。制度的變遷需要與時代同步。我們期待，能夠在“居住證管理辦法”中看到政府公共服務均等化的努力與戶籍改革的破冰。