經濟觀察報 評論員 胡家源 每個人心里一畝田，用它來種什么，這是個問題。種豆種瓜，還是修廠房造住宅，或是闊馬路建廣場，甚至被拋荒被閑置，在中國獲得土地使用權的人們總能通過各種途徑來自由選擇，而作為土地所有者的國家，則透過土地管理法律體系來實現對全部選擇的最終裁量權。

這是我們對即將展開討論的“18億畝耕地紅線”話題所劃定的前提，這個前提也解釋了最近由一份非官方報告所引發的“保不保紅線”大討論為何會明顯失焦。

5月27日，在全國城鎮化工作會議即將召開前夕，中國金融四十人論壇發布了一份《土地制度改革與新型城鎮化》報告，建議改變嚴守耕地紅線的思路，擴大城鎮建設用地規劃，將簡單的耕地占補“數量”平衡向以占補“當量”平衡的模式轉變。報告一出，輿論嘩然，有人指責其不顧糧食安全，擅論國策；有人贊揚其市場化取向務實，切中時弊；更有人期望其改善中國土地供給瓶頸，抑制房價。

公允地講，讓一份只是在現有法律框架下對土地政策提出調整和完善建議的報告，承擔如此多的重任，實在是勉為其難。

首先，改“數量”平衡為“當量”平衡，并非此報告首創。1986年頒布并歷經三輪修改的《土地管理法》就規定非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。只是在當時的歷史條件下，技術進步對農業產出的影響并不廣泛和顯著，用質量或者說“當量”去評價兩塊耕地的優劣，更像是在實驗室里自說自話。畢竟袁隆平先生在1995年才成功研制出兩系雜交水稻。

其次，“18億畝耕地紅線”雖然在中國歷屆政府提出的經濟指標體系中，是一項帶有法律效力的約束性指標，但政策并不代表法律本身，在法律的框架內也不是完全無法調整的。“紅線”出臺是緣于2005年之前十年間中國耕地資源的急劇減少，也切實經歷了一系列復雜的人口統計學和農業方面的計算，尤其在中國現行政府管理體制下，數量分解式的經濟指標控制模式是一種可理解可執行的政績考核標準。

至于經會不會念歪，耕地紅線有沒有事實上被突破，這是政策本身有沒有留出執行余量的問題，也是央地政府間博弈的問題，地方政府總是習慣性地突破中央經濟指標，這從GDP、投資和城鎮化率的兩者數據差距中均可見一斑。“18億畝耕地紅線”下的占補平衡，雖然為天災、地殤和人禍留足了揮霍的空間，但在近年來城鎮化建設和“土地財政”的驅使下，也難保這些空間是否已經消耗殆盡，政策執行效果是否被地方政府扭曲。

因此，徹底檢討“18億畝耕地紅線”的效果，并出于保障糧食安全的需要，依法對耕地保護政策進行動態調整，是有必要的。報告建議改變嚴守數量控制的思路，并不一定意味著18億畝會變成17億甚至10億畝，在人口膨脹、技術進步和壓榨地力的多向作用下，未來需要受到嚴格保護的耕地面積，也未必如一些人所預期的呈減少趨勢。

換言之，對“18億畝耕地紅線”的調整，應該首先基于保障中國糧食安全這個基本目標。但現在的問題是，各界對于如何保障糧食安全尚存在巨大分歧，而這種分歧與糧食企業的市場化改革呼聲、糧食市場的開放貿易趨勢交織在一起，再加上諸多將高房價歸因于土地供應的言論推波助瀾，更是加大了決策層制定政策的難度。

由于耕地保護造成土地供應緊缺，從而導致高房價，這本身是不值一駁的謬論，看看歷年建設用地供應比例便可知，住宅用地之所以被擠占到一直在10%左右徘徊，主要是在各地土地規劃中，工礦企業占地過大和近兩年來基礎設施用地過猛所造成的，這兩項都代表著地方政府官員的政績，而房地產業所代表的只不過是政績背后的資金鏈。

但糧食領域的市場是否開放以及由此引發的糧食國企改革如何推進，卻是中國在實現新型城鎮化過程中不折不扣的真命題。在解決農民工市民化的問題后，農村留下來的地如何種，農地經營模式如何創新，家庭農場的比較優勢如何發揮，諸多問題勢必會涉及到如何從以往的重行政，到更多傾向于利用市場手段來保護耕地，這才是無法回避的真問題。