經濟觀察報 記者 廖杰華 這是一場突如其來的發布會，威力之猛出乎很多人意料。
1月18日，深圳市召開新聞發布會，宣布促進產業轉型升級的“1+6”文件。在該套文件中，最引人注目的是深圳市首次明確，將原農村集體經濟組織繼受單位可用的產業發展用地，納入全市統一的土地市場，以有效拓展該市產業用地來源。而此前，按照相關法律和法規，原農村集體經濟組織繼受單位用地不能直接入市流通，只能先通過國土收儲后才能入市流通。
深圳市規劃委說，此次政策創新，主要是針對農村城市化過程中存在“部分土地權益有爭議，政府拿不回，集體用不了”的歷史遺留問題，以及部分深圳原農村集體經濟組織繼受單位將土地用于低端廠房建設、廉價出租的現狀。
深圳官方在新聞發布會上用“國土部特批”五字來描述此次改革的重大性。
而深圳一開發商對本報記者表示，在發布會召開的前幾天，深圳市政府曾召集部分開發商開過座談會，就有關問題進行討論。而不久之后，這一方案即對外公布，速度之快，讓許多人驚訝。
這一改革甚至被看做是國內土地管理制度改革在深圳有了重大突破。
深圳地荒
沒有一個一線城市像深圳如此缺地。
作為這個城市的土地管理者，深圳國土規劃委對這一現狀的描述是“極為有限”。
深圳官方預計，到2020年，深圳可供新增建設用地只有59平方公里，且所剩地塊零星、分散，重大項目和公共設施落地、產業轉型、城市發展都受到土地制約。
深圳有多缺地，對比最能說明問題。
根據2010年深圳市土地變更調查的統計數據顯示，全市土地總面積1991.71平方公里，其中農用地916.17平方公里，建設用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里，建設用地的規模已達到全市總面積的46%。而按照2009年10月國土資源部批復的各地總體規劃目標，至2020年，上海市建設用地規模將控制在2981平方公里，占全市總面積達到47%，才與深圳相當。而北京市由于北部山區較多，預計2020年建設用地占比才不過12.6%。
事實上，917.77平方公里的建設用地到目前為止很多無法有效利用。
深圳市政府提供的資料顯示，2011年深圳全市917.77平方公里建設用地中有390平方公里土地屬原農村集體用地，占建設用地比例高達42.5%，其中約有四分之一（95平方公里）為合法用地，約四分之三該類土地存在產權復雜、征轉手續不清、違法建設等問題。
缺地意味著缺錢。數據顯示，2012年深圳建設用地推出面積同比下降超40%。與此同時，深圳2012年全年土地出讓收入同比下降50%。土地拍賣收入減少，造成地方財政受到明顯影響。
按照深圳官方的說法，土地供應不足，對深圳產業轉型、城市發展和政府財政收入構成明顯不利影響。因此，向村集體土地要發展空間，是深圳市為數不多的選擇之一。
在當日的新聞發布會上，深圳市規劃國土委主任王幼鵬說，農村集體社區經過城市化過程，很多土地在完善土地權益爭議過程中還存在“土地政府拿不回、集體用不了”的尷尬局面，文件的出臺是為產業、為社會發展經濟服務。“集體土地使用方式一定要有用途管制。原農村集體土地不是說干什么就干什么，一定在法律法規框架之內有用途管制的。所以說流入市場或者開發的話，必須經過管制。
深圳地產評論員尹香武說，在其他同類城市土地收入幾百億的時候，深圳土地收入極可憐。如繼續下去深圳就會被邊緣化。所以深圳必須探索以應對這種競爭。”我甚至會覺得，如果現在房地產市場下滑，土地市場變冷，對深圳反而是利好。斗土地，深圳很辛苦。不如斗深度開發、深度改革。
利益重構
此次深圳土地管理制度改革被認為是拉開土地供給雙軌制的序幕。
在海通證券地產分析師涂力磊看來，深圳二次土改的最重大變化在于，新的辦法實施后，原農村集體經濟組織繼受單位實際占用的符合城市規劃的產業用地，在理清土地經濟利益關系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除后，可申請以掛牌方式公開出（轉）讓土地使用權。
這被認為是放開村集體工業用地直接面對市場，打破了以往政府作為土地唯一供應方的格局。
深圳都會城市研究院院長高海燕表示，現行農村土地入市途徑一般是先將農村集體用地轉變為國有用地,再通過政府招拍掛等方式將土地使用權轉讓。在高海燕看來，這種方式一方面催生地方政府對土地財政的依賴,另一方面卻并未使農民從土地使用權流轉中收益。
而此次深圳市土改在農村城鎮化過程中理順農村集體經濟組織土地權益爭議的同時,使農村土地使用權受讓方直接與出讓方對接。這使農民直接從土地使用權出讓中直接受益,并補充地方財政收入。“法律規定農村集體土地國有化進入土地儲備之后，才能入市交易，而現在只要土地完成拆遷補償工作，集體土地的繼受單位就可將土地入市交易，這是政策上的重大突破”。高海燕說。
改革意味著利益分配方式的改變，這也是本次深圳土改的主要看點。
本報獲得“1+6”文件顯示，土地入市的收益分配存在兩種模式：第一種是所得收益的50%納入深圳市國土基金，50%歸原農村集體經濟組織繼受單位；第二種是所得收益的70%納入深圳市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織繼受單位，并可持有不超過20%的物業用于產業配套。
長江證券研究報告認為，無論采取哪一種，深圳的改革目前依然處于摸索階段，尚未擺脫政府主導的利益分配格局（據清華大學研究，目前被征用土地收益分配格局為地方政府20%~30%、一級開發企業40%~50%、村級組織25%~30%、農民5~10%）。而這一點顯然成都綜改要走得更遠。
未來路徑
這次改革甚至被解讀為承前啟后的一步關鍵棋，它意味著改革將全面提速。
此次土改引起了資本市場的劇烈反應，導致深圳本地的一些地產股短期內暴漲。而關于小產權房將轉正的說法更是引起不小的騷動。
為此，深圳市規土委土地利用處處長陳軍軍在接受媒體采訪時澄清，此次深圳土地新政策與小產權房無關。
事實上，此次改革能短期內給各方帶來多大利益尚難定論，但各方卻對于此次改革有很多期許。
海通證券涂力磊在研究報告中表示，本次《方案》出臺與深圳特區發展經歷和特殊性有關，雖暫無推向全國范圍的征兆，但示范意義明顯。此外，本次方案主要針對農村工業用地，未涉及小產權房等敏感問題。目前我國土地制度改革試點主要以單個城市為主。通過與此前廣東南海、天津葛沽鎮、重慶地票和土交所制度進行對比我們發現，從歷史政策的演變看，解決農村用地入市的步伐在逐步加大。
而長江證券王夏儒則稱，自去年11月28日啟動土地法修正后，短短兩個月之內，先是修正案獲得通過，然后迅速從征地補償環節切換到集體土地入市，中央改革動作之快，的確略超我們預期。
王夏儒表示，我國農村土地分兩種：耕地和集體建設用地，后者主要是宅基地、村集體建設用地和鄉鎮企業用地。大量的土地儲備其實是后者。十七大以來耕地18億畝紅線導致多數地方公共建設存在違法違規占用耕地（目前的增減掛鉤制度已經捆綁了地方），而集體土地由于法律規定不得入市，同時所有權模糊問題使其轉讓也不那么簡單。
在王夏儒看來，過去幾年，中央并沒有從法律和制度上解決當前土地市場的種種核心問題，而隨著改革攻堅時代到來，集體建設用地這塊大蛋糕，在理論上完全可以支撐新型城鎮化所需的全部土地供應，不過其前提在于，城鎮化戰略需要從制度層面轉型。
